试析人大常委会北京市第十三届人大常委会若干做法（上）中专

论文导读：

一、 关于工作理念：对人大制度应有敬畏之心

(一) 区分人大制度、权力机关和工作机关

北京市人大常委会主任杜德印同志在讲到人大制度的时候，经常要求区分清楚人大制度、权力机关和工作机关（有时，他也用“机关工作”）的关系，认为这一点至关重要。因为，人大制度和人民代表大会之间的关系、作为权力机关的履职行为和作为工作机关的一般工作之间的关系，许多人甚至是许多当政的领导人是弄不明白的。由于这种不明白，就常常发生误解、误会甚至闹出笑话。把人大制度当成人大自身的制度的有之，把人大的机关工作当成权力机关履职的亦有之。所以，应该把这几者的关系特别是他们之间的区别搞清楚，尤其是领导同志和参与人大工作的同志更要弄清楚。
1.人大制度是国家根本政治制度，是全党全国全体人民的制度。它是保证人民当家作主的根本制度，是执政党执政依法执政的操作平台，是实现三者有机统一的制度载体。这个制度理应受到敬畏
我们知道，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。但是，这个制度不单单是指人民代表大会，而是包括了人民代表大会、政府、法院、检察院等所有国家机关体系在内的整个制度。所谓人民代表大会制度，简单说，就是人民依法选举代表，组成人民代表大会，由人民代表大会代表人民行使国家权力的一整套制度。由于作为权力机关的人民代表大会是这个体系的核心机关，所以这个制度就称为人民代表大会制度。在这个制度体系中，人民代表大会是核心，它是其他国家机关产生的合法途径，既是其他国家机关的权力母体，也是其他国家机关的监督主体，其他所有国家机关都要向它负责。这个制度是领导人民创造的，是属于全党、全国、全体人民的制度，不是单归哪一人哪一家所有的。它的基本功能是保证人民当家作主，同时也是执政党实现执政依法执政的操作平台，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度载体。对于这样一个制度，我们全党、全国、全体人民都应该保持应有的敬畏之心。因此，坚持和完善人民代表大会制度，也就不是人民代表大会一家的事情，是全党、全体国家机关、全国人民的事情。这是讲人民代表大会制度。
2.人民代表大会及其常委会是国家权力机关，既是人民行使当家作主权力的机关，也是人民行使监督权力的机关。它是全部国家机关的核心机构。这个机关理应得到尊重
人民代表大会是由人民依法选举组成的国家权力机关，是人民代表大会制度体系的核心机构和重要组成部分。按照法律规定，它由人民选举产生，与人民保持密切联系，是人民行使国家权力的机关，也是党和国家机关密切联系群众、代表人民意愿的制度保证。人大常委会是人民代表大会的常设机构，它由代表大会选举产生，对代表大会负责。人大及其常委会，是人民的法定代表，代表人民依法履行自己的职权，管理和监督整个国家机关的运转。它有两个最基本的功能：一是保证人民当家作主，二是组织人民进行监督。对于这样一个人民行使国家权力、人民监督国家权力的机关，理应得到其他国家机关和广大人民的尊重。这是讲作为权力机关的人大及其常委会。
3.人大常委会的工作机关是为人大及其常委会履行职责提供保障和服务的工作机构与办事机构。这个机构的工作人员同样应该敬畏人大制度、尊重权力机关，特别是要以对人民负责、对制度负责、对权力机关负责的态度做好机关工作。对此，我们应该有一份责任感、使命感
人大常委会是人民代表大会的常设机构，在代表大会闭会期间，它行使法律赋予的国家权力。这是讲作为权力机关的人大常委会。同时，人大常委会还组建了自己的工作机关，为它履行权力机关的职能提供服务和保障。在人大常委会工作机关从事工作的人员，所做的工作就是常委会的机关工作。我们千万不要把这个工作机关与权力机关等同起来，也千万不要把常委会机关工作与常委会履职行为等同起来。所以，我们也千万不要把人们对人民代表大会制度、对国家权力机关的敬畏和尊重，揽到我们自己的头上，心安理得地享用，甚至于去跟其他机关争这个争那个。我们需要的是正确地区分人大制度、权力机关和工作机关，也包括区分权力机关的履职行为和工作机关的机关工作。作为从事人大常委会机关工作的同志，对于人大制度、对于权力机关必须带头存有敬畏之心、尊重之意。同时，对于我们自己所从事的这份工作，更要有高度的使命感、责任感，诚惶诚恐、兢兢业业地把它做好。只能因为我论文导读：
们的出色工作而给人大制度和权力机关增光添彩，而决不能因为我们工作的疏忽或纰漏而给这个制度和这个权力机关抹黑源于：科研方法与论文写作www.7ctime.com
；只能因为我们的出色工作而在国家和人民中提高这个制度与这个权力机关的威信，而决不能因为我们工作的缺点或瑕疵而给人大制度和权力机关造成损伤。这是讲人大常委会的工作机关和机关工作。

(二) 人大制度是个好制度，要好好用、好好干

在2013年初总结十三届人大常委会5年工作的时候，北京市人大常委会主任杜德印同志说：人民代表大会制度是个好制度，对于这个制度，要好好用，好好干[3]。

1.人大制度是个好制度

说人大制度是个好制度，是讲这个制度有一个内在的、根本的政治优势，那就是它是能够实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的制度载体。说人大制度是个好制度，是讲它具有自己鲜明的特点。比如集中，依法有序。比如，有分有合，协调制约。比如，能够兼顾和效率两个方面等。说人大制度是个好制度，是讲它具有自己很好的功能。比如，它既是保证人民当家作主的制度，又是让人民起来监督政府的制度。比如，它既是国家机关权力来源的合法途径，又是国家机关密切联系群众的制度渠道。比如，它既是把权力关进笼子的制度性措施，又是执政党执政依法执政的操作平台。说人大制度是个好制度，是讲它既是符合人类政治文明发展潮流和趋势的体现主权在民的代议制度，又是符合我国国情的能够体现我国的国体和政体的根本制度。对于这样一个既不同于西方三权分立模式也不同于苏联议行合一模式，同时又克服了这两者的弊端兼有这两者的优点的崭新制度，我们没有任何理由不好好坚持。

2.要用好人大制度

说人大制度要好好用，是讲我们的人民代表大会制度目前还没有得到很好地运用，还远没有达到当时制度设计的初衷。也就是说，我们的老一辈革命家当初设立这样一种制度，就是执政以后用来支持和保证人民当家作主的，是组织人民有序地监督政府的，是执政党用来治国理政的。而我们还没有来得及好好地用，就走上了越来越左的道路，最后在“文化大革命”中连人民代表大会制度本身也束之高阁了。现在，经过1979年变革之后的人民代表大会制度，恰恰是保证人民通过人民代表大会行使国家权力、实现党执政和依法执政这一科学执政理念的制度平台。问题是我们现在的各级党组织对这个问题的认识还远未到位，对发挥人民代表大会制度这个固有的执政平台的优势的思考还远未成熟，而是习惯于党政不分、以党代政、以党治国的老路。这里说的用好人大制度，我理解主要是指党组织要学会运用人大制度，而且要用好人大制度。显然，用好人大制度是坚持人大制度的核心问题。当然，这需要我们不断地在认识上提高对于这个制度的制度自信、在实践上提高对于这个制度的运用能力。

3.人大代表和人大工作者要好好干

这个问题在意思上是很清楚的，就是讲在现有的法治进程中、在现有的认识水平和体制格局下，我们作为人大代表和人大工作者，既不能消极等待、无所作为，也不能鲁莽灭裂、急于求成；而只能是提高自己对人民代表大会制度的认识和信心，增强做好人大工作的责任感和使命感，用自己出色的履职实践，来发挥人大制度的内在优势，让人民看到人大制度是个好制度、人大制度还管用；让组织逐步认识人大制度作为执政平台的本来功能和政治优势，以便坚持和运用好人大制度；也让羡慕西方制度的一些人，看到人民代表大会制度的优越性，以免妄自菲薄。从这个角度来看待我们所从事的人大工作，我们的使命感和责任心就会油然而升，我们就会充满做好人大工作的信心和勇气。因此，我们决不能因为我们工作的不力而损害这个制度本身，或者导致人们对这个制度的误解。显然，对于人大代表和人大工作者来说，好好干，干好人大工作，就是对人大制度的最好坚持。

二、 关于工作方针：做“该做能做、有用有效”之事

（一） 八字方针的提出和背论文导读：成功，让它有用有效才行。这就是这个工作方针的基本含义。在这里面，包含了这样一个思想，那就是“有所不为而后有所为”。就是要主动地放弃一些事情，暂时不做或者少做，以这些方面的有所不为，来换取可以在另外一些方面有所作为的环境或条件。比如说，在行使重大事项决定权方面、在行使人事任免权方面，因为目前难度较大，就主动地有
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“该做能做，有用有效”这八个字，是北京市人大杜德印同志2009年初提出来的。他之所以提出这样八个字，是有深刻的历史背景和现实原因的。一是与我国法治发展的历史进程有关。一方面，改革开放30多年来，我国的法治建设取得了长足进步，执政依法执政成为党的执政理念，以人大制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为代表的政治制度得到很大发展，依法治国建设社会主义法治国家成为治国方略，社会主义法律体系得以建立；另一方面，法治建设的道路依然任重道远，而且不可能一蹴而就，在政治体制改革方面认识上的不统一、利益上的不一致、方法上的不好选择，都表明了这一进程不可能迅速推进。这里用得着一句俗话：欲速则不达，心急吃不了热豆腐。我们不能不理解这一点。二是与人民代表大会制度坚持和完善的历史阶段有关。一方面，30多年来人大制度得到了恢复和坚持，而且有很大改革和完善，地方人大常委会制度的建立，代表直选范围的扩大，差额选举制度的实施，城乡等比例选举的实现等，都是巨大进步；另一方面，这个制度还有许多需要继续完善和发展的地方，有些具体制度需要健全和细化，有些具体制度之间需要贯通和衔接，有些方面还需要有较大的改革和发展，特别是执政党如何运用这个制度平台进行执政实践，还是一个在认识上需要深化、在实践上需要探索的问题等。这些都表明人大工作目前还不可能迈出很大的步伐，有些事情还需要小心地探索甚至是耐心地等待。在这种历史条件下，我们只能做那些该做能做、有用有效的事情。我觉得，这就是这个方针提出的背景与原因。

(二) 八字方针的含义和运用

“该做能做，有用有效”的含义是很清楚的，那就是应该做的事情很多，但在眼前的条件下，不可能样样都去做，你如果硬要去做，就可能效果不好，会留下很多后遗症。那么怎么办呢？就是要在依法该做的众多事情中，选择那些目前能够做的事情，而且要选择那些既能够做，也能够把它做好、做得有用有效的事情来做。当然，既然在该做中选择了能做的事情，那就一定要把它做得非常成功，让它有用有效才行。这就是这个工作方针的基本含义。在这里面，包含了这样一个思想，那就是“有所不为而后有所为”。就是要主动地放弃一些事情，暂时不做或者少做，以这些方面的有所不为，来换取可以在另外一些方面有所作为的环境或条件。比如说，在行使重大事项决定权方面、在行使人事任免权方面，因为目前难度较大，就主动地有所不为，从而在立法权的行使和监督权的行使方面获得了较大的有所为的空间。如果你真的要在决定权和任免权方面去较真甚至去叫板，那肯定会搞得关系全面紧张，爹妈都不待见，其结果只能是连比较好干的也干不成了。当然，这里说的在“有所不为”的领域，也不是一点不为，有条件为时也不去为，如果那么理解就太机械了，也太消极了。在能做的时候还是要不失时机地去做的。比如，2008年北京市人大常委会结合听取和审议检察院关于诉讼监督问题的专项报告，就作出了一个《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》。这个决议引起了最高检察院和最高法院的关注，也引起了全国各地人大常委会的连锁反应，几年期间全国31个省级人大常委会都作出了相应的决定或决议。

(三) 八字方针的效果和意义

应该说，这个“该做能做、有用有效”的方针，是取得了很好的效果的。由于主动放弃了在一些领域的作为，使得人大常委会得到了党委的充分信任，得到了政府的积极支持，获得了宽松的政治环境和工作环境，并在立法权、监督权的行使方面，取得了突出的成绩，同时也在议案、专题调研等方面斩获颇丰。比如，在党委领导下，建立了以人大为主导的立法新格局，赢得了立法方面的主动权。比如，在预算监督方面，抓住审计中的问题，倒逼预算安排的合理性，建立健全了一系列的与预算相关的财务制度，使得预算的科学性、规范性有了很大的提高。比如，通过每年3～4个代表大会提出的议案（5年共17个议案），推动了全市发展战略的调整和发展瓶颈问题的解决。比如，通过连续三年的专题调查研究，对促进政府遵循首都功能定位制定发展规划、加快全国文化中心建设等问题提出了系统性建设性的意见建议，而且让这些建议在决策之前进入党政领导的思考，以便使之顺利地纳入决策之中。特别应该指出，议案的提出与、专题调研的提出与，都是常委会在吸纳广大市民意见的基础上源于：科研方法与论文写作{#GetFullDom论文导读：
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，主动运作的。应该说，所有这些成绩的取得，都与贯彻这个八字方针有关。 八字方针作为一种特定条件下的工作思路，它不是一个单纯消极无为的方针，而是一个积极有为的方针，是一个想千方百计、有所作为的方针。它是有着很高的策略设计和智慧含量的。而且，作为一种“有所不为而后有所为”的哲学思维，也是有着它的一定的普遍意义的。也就说，只要类似情况存在，这个思维方式、这个思考路数就是管用的。当然，必须与当时当地的情况相结合。现在，这个方针已经为北京市各个区县人大常委会所接受、所遵循，认为在眼前的条件下，它不失为一个有所作为、有用有效的好方法。

三、关于工作主题：提高常委会会议质量，落实常委会会议效果

(一) 提高常委会会议质量是人大常委会的中心工作

人大常委会首先要形成一个基本认识，那就是人大常委会是集体履职、会议履职。根据这一点，可以形成第一个认识，即人大常委会会议是人大常委会履职的基本方式。接下来，就可以形成第二个认识，即组织好人大常委会会议是人大常委会的基本工作，而其他工作都是围绕着开好人大常委会会议服务的。在明确这一点之后，就可以顺理成章地形成第三个认识，即提高人大常委会会议质量是人大常委会的基本任务。这三个认识结合在一起就告诉我们，提高人大常委会会议质量是人大常委会的中心工作。
如何提高常委会会议质量呢？首要的是提高常委会会议出席率。第十三届开局之初的2008年，常委会组成人员的出席率不是很高，常委会领导提出实行出席统计制度。以半天为单位进行统计，年底公布出席率，2009年底公布以后，事情比较多的同志有了压力，调动了大家的积极性，以后平均出席率都保持在90%左右。其次是提高常委会组成人员的审议发言率。常委会每年举办组成人员培训研讨班，讲常委会的职责权力和功能作用，讲常委会组成人员的职务定位和责任使命，讲常委会组成人员的履职知识和履职技能，并且请有经验的老委员现身说法，鼓励大家积极参加调研、踊跃进行审议发言，并逐步提高发言质量。这两个问题的解决，为提高常委会会议质量奠定了基础。
下面，我们分会前、会中、会后三个环节介绍如何提高会议质量问题。

(二) 会议的质量在会前：充分做好会议的准备工作

1.选好议题是开好会议提高会议质量的首要环节

北京市人大常委会在一般情况下，每年举行7～8次会议，每次会议平均在5～9个议题不等，年度议题总数在40个左右。下一年度的议题一般在上一年度的年底之前就确定了。要想充分利用会议时间、提高会议质量的第一件事，就是把常委会议题选择好。其实，把常委会议题选好，也就是把常委会全年的工作安排好。前面我们说过，北京市人大常委会有一个工作方针，那就是做“该做能做、有用有效”的事情。人大常委会就是按照这个方针选择议题的。其基本要求就是议题应该属于依法该做，而且在目前的条件下能够做好，能够做得有用有效的事情。对于这件事情，每年北京市人大常委会主任杜德印同志都要指导人大常委会花费很大的心血，向代表反复征询意见，与政府和两院反复沟通，与自己的团队反复酝酿，达成一致后报告党委（这时议题的内容主要是立法和监督方面的，议案类议题得在大会上才能确定）。这样精心筹划选择出的议题，应该说是有着广泛的群众基础的，都是很有价值、很有意义的，也是很有味道的。这就为常委会组成人员和广大代表，甚至是市民积极参与议题的运作和促进会议质量的提高奠定了扎实的基础。所以，选好议题是开好会议、提高会议质量的第一个环节。

2.充分发挥专门委员会的作用是开好会议提高会议质量的基础因素

常委会的所有议题都是通过专门委员会及其办事机构进行运作的。因此充分发挥专门委员会的作用也是开好常委会会议、提高会议质量的基础性工作。北京市人大常委会各个专门委员会为常委会准备议题的工作程论文导读：
序主要如下：一是召开专门委员会制定专项工作计划，然后报主任会议通过实施。二是组织专门委员会组成人员和相关代表调查研究，了解涉及议题的真实情况，并审查府院的相关报告，根据自己的调查结果提出修改意见。三是起草和通过专门委员会在常委会会议上的意见报告并在主任会议上进行酝酿。四是在常委会会议上提出意见报告供常委会审议时参考，并组织参与调研的委员和代表列席会议，参加审议。这是专门委员会就相关议题在会前所做的工作。这里的关键是调查研究的深入和提出意见的准确性、深刻性。可以说，没有专门委员会高质量的会前准备工作就没有常委会高质量的议题审议。

3.充分发挥主任会议的作用是开好会议提高会议质量的前提条件

开好常委会会议，还有一个前提性的环节，那就是主任会议。主任会议没有决定权，它的功能是为常委会做会前准备，进行议题的酝酿。就会前酝酿一个议题来说，北京市人大常委会的主任会议一般要进行两次。一次是批准议题的工作计划，这也是就特定议题主任会议进行的第一次酝酿。主要是对专门委员会在会前开展调查研究进行指导，初步议论这个议题涉及的主要问题以及人大常委会所应采取的态度。第二次主任会议主要是酝酿专门委员会提交常委会的调查意见报告。在这次会议上，要就这个议题的核心问题形成比较一致的认识，那就是找准问题所在，提出实质性意见和整改要求。这在实际上也就为这个议题的审议提供了基础调门，统一了与会人员（包括驻会常委会组成人员、驻会代表等）的思想。这个会议应该说是能否提高这个议题审议质量的关键所在。需要再补充一点的是，这一届主任会议新增加了一种会议形式即专题主任会议，也就是专门为某项议题进行深度酝酿而召开的主任会议。这将为议题的准备提供更深入的思考和更广泛的共识。

(三) 会议的精髓在会中：充分审议，畅所欲言

1.以分组审议为主，便于畅所欲言

第十三届人大常委会会议的审议都是分组进行的，目的是为了让大家都有充分的时间和机会发表意见。应该说，每次审议都是比较充分的。一是常委会组成人员都能够踊跃发言，就自己对所议题目发表意见，其中有些是很尖锐的意见。二是多数常委会组成人员非常认真，有的会前自己就议题进行调查研究，请教专家，形成发言提纲，会上逐条讲述；有的自己不能出席就委托别人宣读自己的发言稿。三是对议题有研究有兴趣的列席人员（包括相关专委会委员和代表）也能够积极发表自己的意见。需要补充的是，这一届常委会审议增加了全体会议审议这种形式，并且选择适当议题，进行现场直播。9月份的常委会会议上，就直播了治理交通拥堵议案的全体会议审议。 源于：期刊论文www.7ctime.com