探究农村集体建设用地流转制度法律深思

论文导读：决策往往流于形式；在此基础上，进而形成了村集体事务由村民委员会成员集体垄断、甚至变成村支部书记或村民委员会主任“一言堂”的局面。2.2集体建设土地流转权能缺失在使用权能方面。根据《土地管理法》第43条规定，集体建设用地只有在出资入股、联营等法定情况下才能转让使用权，原则上建设用地的使用权不能转让
【文章摘要】
随着经济的发展，城市开发对土地的需求急剧上升，农村集体所有建设用地的流转已成为重要理由。本文从现阶段我国农村集体所有建设用地流转的目前状况入手，并从物权法的角度对农村集体建设用地流转进行正当性分析，对完善我国农村集体建设用地流转法律制度提出几点深思。
【关键词】
集体建设用地；使用权流转；法律制度
长期以来，我国实行土地国家所有和集体所有两种土地所有权，建设用地也被分为国有建设用地和集体建设用地。根据我国法律规定，农村集体建设用地使用权的流转方面法律始终是被严格限制甚至是禁止的。对集体土地的这种制度安排，虽关注了土地的资源属性却忽视了资产属性。事实上，随着经济的发展，城市开发对土地的需求越来越大，受经济利益的驱动，在广大农村，农村集体所有土地的“黑市”交易普遍存在。农村土地被非法侵占，农民利益得不到有效保障现象日益严重，因此研究农村集体建设土地流转理由具有重要的作用。
1 集体建设用地流转的立法目前状况
从我国土地管理制度上看，土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。农村集体建设用地是指因农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设，经依法批准使用所在集体经济组织农民集体所有的土地。在集体建设土地的流转制约方面，法律几乎是禁止的，这主要体现在：集体建设用地的主体限制严格，只能是农村集体组织所兴办的企业或者农村集体组织的成员，就其中集体组织成员对集体建设用地的使用仅限于宅基地。其他单位和个人仅能以入股或者联营的形式使用建设用地。建设用地的使用方式仅限于举办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。在集体建设用地的流转使用权条件上几乎作了禁止的规定。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租仅仅在取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情况下或者是集体建设用地被征收为国有的情况下才可以发生流转。在现行法律体制下，我国土地流转，是国家垄断一级市场，农村集体建设用地不允许进入市场流转，国家通过征收将集体土地转为国有，然后以国有土地出让或者划拨的方式来满足城市化过程当中的用地需求。集体土地使用权的这一法律规定，使该市场处于相对封闭的状态，农村集体建设用地使用权长期不能合法地进入市场。但是，在城镇国有土地使用权完全市场化下和城市化的快速发展城乡地域相接的自然环境下，只要存在土地级差地租，集体建设土地使用权必定要进入市场，谋取更多的利益。
2 从物权法角度分析我国农村集体所有建设用地流转

2.1 集体建设土地所有权主体不明确

我国《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。由此可见我国法律将各级“农民集体”定位为农地所有权主体，而由相应的“集体经济组织”代为行使所有权。在实践中，一般是由“村集体经济组织”代村民委员会行使土地所有权，或者由“村内集体经济组织”代村民小组行使土地所有权。但事实上，村民委员会的法律定位并非“村集体经济组织”，而是村民自治组织。村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权理由上往往起着强力主导的作用。《物权法》第59条与其他相关法律专门规定，有关本集体经济组织的重大事项应当依照法定程序由本集体成员决定。但村民委员会在行使农地所有权时，其作为村民自治组织的角色已经异化为基层政权组织的代表，这使得前述的决策往往流于形式；在此基础上，进而形成了村集体事务由村民委员会成员集体垄断、甚至变成村支部书记或村民委员会主任“一言堂”的局面。

2.2 集体建设土地流转权能缺失

在使用权能方面。根据《土地管理法》第43条规定，集体建设用地只有在出资入股、联营等法定情况下才能转让使用权，原则上建设用地的使用权不能转让、出让、出租或抵押。由此可见，农村集体所有土地一般被限制于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中，而不能得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中，从而使集体土地所有权的使用权能呈现不完全性。
在收益权能方面。根据法规，除农民自用或以集体土地出资外，其余建设都要申请使用国有土地。就是说，要在集体所有的土地上进行房地产开发，必须先由国家通过征用将集体所有的土地变为国家所有后才可以出让，使得本应该属于集体所有的土地收益权受到了限制。
3 对集体建设用地使用权流转制度构建的深思
土地制度决定了土地市场的基本结构和运作方式，集体建设用地自发流转正体现出对进一步改革土地使用制度、完善土地市场结构的需求。土地市场的健康发展是我国国民经济平稳运转的重要保障。而我国现行土地使用制度及相关法律法规的缺失，使得集体建设用地使用权的流转只能以灰色状态存在。因此，重新构建我国农村集体建设用地流转法律制度是当务之急。

3.1 修改完善现有法律法规

我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让，土地土地的使用权可以依照法律的规定转让。”可见，《宪法》并没有禁止农村集体建设用地的流转。
目前，我国尚未出现对集体建设用地流转进行统一规制的法律，一些集体土地流转试点的现行地区也都仅仅停留在由地方政府发布规范性文件的方式上，而这些规范性文件与国家法律之间存在明显冲突。随着我国经济社会的不断向前发展，法治建设不断完善，必须杜绝公然违背国家法律的改革实践。笔者认为，可以在《宪法》和《立法法》的框架内，通过规范性立法，对农村集体建设用地流转进行规制，为目前国内各地区的流转实践提供法律依据。在《宪法》的框架内修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等论文导读：
法律，取消对农村集体建设用地使用权自由流转的限制，承认农民集体自行流转农村集体建设用地使用权的合法性。在此基础上，可由国务院制定行政法规，对农村农村集体建设用地流转制度法律深思由提供海量免费论文范文的www.7ctime.com,希望对您的论文写作有帮助.集体建设用地流转进行具体规范，明确流转法的形式、原则、程序和收益分配办法，使流转有法可依，避开更多纠纷的发生。同时，考虑到我国幅员辽阔，各地农村集体土地使用情况千差万别，国务院可以在相关行政法规中允许各试点地区所在的省级人民政府制定相关的实施细则，在试点地区适用。最后，在总结各地农村集体建设用地流转成功经验的基础上，结合国务院以及各省级人民政府的相关规范，全国人大及其常委会应当及时制定有关农村集体建设用地使用权的专门法律，从而在全国范围内推广农村集体建设用地使用权制度。

3.2 明确各相关主体的权利

土地产权制度是集体建设用地使用权流转的基础，是科学合理确定土地权利和流转收益分配的核心内容。从全国各地试点的情况来看，一般都是村集体经济组织为土地所有者，土地使用者（或承包经营者）拥有土地使用权，有些还是通过乡镇成立的公司代行所有者的权利。因此，在集体土地流转中，土地所有权人、使用权人和政府之间的关系的确权十分重要。笔者认为可以从以下几个方面人手：首先，通过土地调查登记，保障交易安全。即在流转发生前，对集体建设用地的权属进行全面调查，按照国家有关确权规定，明确集体建设用地所有权人和使用权人，颁发集体土地所有权证书和使用权证书，建立地籍档案。其次，集体建设用地流转必须坚持土地所有者和使用者自愿原则。集体建设用地流转给本集体经济组织以外的单位或个人使用的，应当经过本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上的村民代表同意。再次，明确界定政府土地行政主管部门的角色和职能。政府土地行政主管部门在集体建设用地流转过程中，不是产权代表，而是农村集体建设用地流转制度法律深思由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.流转活动的治理者和服务者，因而，其职责应该是简化治理程序，提供优质服务，加强监管，而不能介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务。

3.3 建立合理的土地流转收益分配机制

在市场经济条件下，利益的分配决定了资源流动的方向和动力。只有建立合理的收益分配及管理机制，才能真正达到保护农民利益、规范土地流转、优化资源配置、提高土地利用效率的目。因此，在构建我国农村集体建设用地流转制度时，应当明确对失地农民的补偿标准，即采用市场调节的方式对原用地农民按照市场补偿。在收益分配涉及到政府、农村集体和原土地使用权人三者之间的关系这个理由上。笔者认为国家（政府）作为管理者、服务者及基础设施投资者，可以税收方式对流转收益进行调整，以及取得一定服务费用与建设用地增值收益分割额；农民集体作为土地所有者，其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益；农民个人从集体收益中分配，但集体收益分配由村民大会表决。所以，立法必须既要明确基层政府或县市政府与农民集体之间的收益分配关系，也要明确农民集体和农民个人之间的分配比例，否则操作中会遇到难以克服的障碍。其次，集体经济组织取得的流转收益，其用途应限定在补偿原承包经营权人和土地使用人、本集体公共设施建设、公益事业建设以及农民社会保障开支范围内，不能挪作他用。再次，为防止部分村干部侵吞或挪用集体资产，还需要建立一套公开透明且行之有效的流转收益分配与使用的监督机制，来保障农村集体经济组织和农民利益。
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