广州市集体建设用地流转管理问题初探-

论文导读：
摘　要：2010年，广州市也出台了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》，开始了集体建设用地流转的探索之路。本文以广州市为例，探讨集体建设用地流转的现状及存在问题，提出加强集体建设用地流转管理的对策建议，以期为广州下一步规范集体建设用地流转管理，提高城市土地资源集约节约利用水平，促进城市健康有序发展提供参考借鉴。
关键词：集体建设用地　流转　土地管理　广州市
引言
改革开发以来，在快速城市化、工业化的驱动下，发达地区、大城市郊区农村集体建设用地流转现象普遍。江苏苏州、浙江芜湖、广东顺德等地较早进行了集体建设用地流转的试点工作，为集体建设用地流转积累了许多经验做法。2005年广东省颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，突破了土地管理法对于集体建设用地使用者资格的限制，对于提高集体土地利用效率，盘活土地资产都有非常重要的意义。2010年，广州市也出台了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》①（以下简称《办法》），开始了集体建设用地流转的探索之路，也是在保护农民土地财产权益方面的一个突破。当前，如何从政策和操作层面加以引导，趋利避害，加强对集体建设用地流转管理，推动土地市场的全面、健康发展值得深入探讨。

1.广州集体建设用地流转的现状与特征

1.1集体建设用地流转私下交易现象普遍，总体规模大，形式多样。

自改革开放以来，随着广州社会经济市场经济快速发展，建设用地需求量大，城市郊区、城乡结合部以及地理区位较好的城镇和农村地区的集体建设用地自发流转越来越活跃，流转规模大，形成了庞大的隐形市场。由于属于私下交易并不合法，集体建设用地流转总体规模难以完整统计，根据对部分郊区镇村调查表明，流转比重占农村集体建设用地总规模的80%以上。集体建设用地流转形式主要表现为出租、转让、入股、联营等多种形式,并以出租为主，包括直接出租土地、先建好标准厂房进行出租等形式。由于集体建设用地流转与现行土地管理法不符等原因，集体建设用地抵押权等权利仍然无法实现。

1.2流转集体建设用地来源多元，分布分散，土地流转宗数多面积小。

集体建设用地多属于经济联社，而目前广州集体建设用地所有权证只颁发到村一级，故集体建设用地流转由村委会代表签订土地流转协调。集体建设用地的来源形式有：一是村集体经济组织，主要是经济联社利用集体预留的土地或原有的乡镇企业用地；二是部分镇、村或经济联社与农民签订协议，将农民承包的土地收回后进行统一开发和流转；三是部分村委会租用经济联社土地发展村集体经济或再流转。从土地流转规模看，以经济联社集体自有土地流转宗数较多，规模较小，流转面积在几十到数百亩左右，目前以这种形式为主体；以镇、村或经济联社统筹农民土地统一流转形式，往往能集中较多的土地，统一建设工业园区，占地面积多数在千亩以上，这种形式还不多见。

1.3集体建设用地流转的用途以工业用地为主，流转年限不等，总体偏低。

据实地调查，广州集体建设用地流转的用途主要可以划分为工业生产用地、商业服务用地等多种类型，因集体建设用地被严禁用于房地产开发建设，故这类土地用途相对较少，也有私下建房现象存在。总体而言，工业用地（包括仓储）占比较大，但因交通区位条件的改变，靠近中心城区一些区位优越的集体建设用地开始由工业用地转化为商业用地，如用于店及休闲娱乐设施等建设，部分集体建设用地也用于建设员工宿舍等房地产开发。土地流转年限视情况而定，有5年、10年、20几年不等，一般不超过30年。土地流转因区域和用途不同差异较大。总体而言，集体建设用地水平总体偏低，明显低于同区位国有土地的市场，但集体建设用地流转呈上涨的趋势。

1.4集体建设用地流转的收益用途多样，农民获得土地收益差异大。

集体建设用地流转收益已经成为经济联社的主要经济收益来源，其收益分配用途主要用于以下方面：一是部分收益用于经济联社的日常开支；二是部分土地收益主要用于再生产和原始积累，壮大集体经济。二是部分收益主要用于给村民上养老保险等福利事业以及修建维护村教育、医疗、文化体育、道路等社会公益事业。三是实行土地股份合作制，其土地收入每年按股分红。由于不同村集体拥有集体建设用地的规模不同，水平差异等，集体建设用地流转收益也不尽相同，各村收益分配方式不同，农民从集体建设用地流转获得的收益差异也较大，有的村村民每年分红高达2万，有的村村民没有分红。根据实地调查，一些集体建设用地流转取得的收益40%用于日常管理开支，60%用于股份分红，在集体建设用地流转收益中村委会会提取5%-20%不等的比例管理费，具体比例由村与经济联社协商达成一致意见。集体建设用地流转制度建设主要通过村民公约加以规范，一些村规定达到40%以上村民同意集体建设用地流转，就可以进行流转。

2.广州集体建设用地流转存在问题及原因分析

2.1由于集体建设用地产权问题，导致集体建设用地价值难以显现，产业整体档次偏低。

私转集体建设用地无法取得土地产权证明，缺乏法律保障，但是国有土地拥有完整、清晰的土地使用权，考虑到这一点，对于大型企业、外企有上市需求的企业更倾向于获取国有出让土地，而从小企业的角度来看，没有土地产权证明也不会影响他们正常的生产活动，集体建设用地的租金优势明显，大量的中小企业选择采用集体建设用地私转的方式，快速、便捷、经济的获取土地，这也导致集体建设用地的产业类型整体档次不高，土地的投入量与经济的产出量不成比例，集体建设用地的产出效率较低，使土地资源不能达到最优配置，也造成了土地供应市场秩序的混乱。

2.2集体建设用地经营主体和使用主体注重短期利益，导致集体建设用地使用强度低。

据实地调查，集体建设用地上的建筑比较陈旧，并多以一、二层砖混结构的为主，改建过的以二至四层钢筋水泥结构为主，土地使用强度整体水平偏低。集体建设用地产权问题以及集体建设用地经营主体注重短期利益成主因。由于无法获得集体土地使用权等相关权属证明，加之租期较短等因素，很多企业不愿对低效厂房用地进行改造。而对于村集体而论文导读：当纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，下一步相关负责部门应加快出台相关配套措施和制定具体实施办法。为减少或避免集体建设用地流转收益流入少数人口袋,必须建立和完善农村集体建设用地流转及其收益分配机制，通过召开村民会议或村民代表会议对流转基本事项进行表决，须取得
言，村长一般采用任期制，村长受到考核及村民分红及提供源于：7彩论文网论文格式范例www.7ctime.com
公共服务产品等各方压力，更倾向于选择在自己任期内尽快实现土地经济价值，注重短期利益，无心长远规划土地资产的增值保值，而村民也更多考虑眼前利益，关注自身分红多少，对集体建设用地改造的主观动力不足，同时，由于很多厂房用地不符合规划，改造可能被当成违法建筑拆除，加之银行出于贷款的风险考虑，不愿意接受集体土地资产作为抵押财产，集体土地融资困难等现实客观困难多，使集体建设用地及其物业长期得不到改造提升，造成集体建设用地的低效使用。源于：7彩论文网论文大全www.7ctime.com

3.5建立收益分配制度，切实保障农民土地收益。

集体建设用地使用权流转收益的分配是有序推进农村集体建设用地流转的核心源于：7彩论文网论文格式标准www.7ctime.com
，关系到广大农民的切身利益，影响到社会长期和谐稳定。因此, 集体建设用地使权流转收益分配制度的设计应建立在公平、合理的基础上, 并按市场规则运行，以立法的形式确定农村集体和农民的土地流转收益分配制度。目前，《办法》做了原则性规定，土地收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，下一步相关负责部门应加快出台相关配套措施和制定具体实施办法。为减少或避免集体建设用地流转收益流入少数人口袋, 必须建立和完善农村集体建设用地流转及其收益分配机制，通过召开村民会议或村民代表会议对流转基本事项进行表决，须取得本集体经济组织成员的2/3以上成员或者村民代表同意,村或经济联社干部无权擅自决定，对此政府应加强指导和监督。
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注　释：
①《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》所指的流转是指在集体建设用地所有权不变的前提下，集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为，包括出让、出租、转让、转租、抵押等。利用本村建设用地建设乡（镇）村公共设施、公益事业用地、农村村民住宅用地的除外。
作者简介：
张小英（1985-），女，福建福州，广州市社会科学院区域所 研究实习员，硕士研究生。主要研究方向：城市地理，商业地理。