简谈高校视角下财政专项资金管理理由及策略

论文导读：造成资金的浪费，并严重影响财经纪律，造成项目执行效益低下。（五）项目资金未纳入年度预算导致重复预算高校通常在每年年初编制部门预算，在编制部门预算过程中由于在年初无法预知当年财政专项的立项申报情况，所以会综合考虑学科建设、教学、科研、师资培训的情况，设立一些学校的专项。但各项目组在实际申报项目时，由于
摘要：随着财政拨款机制改革的逐步推进以及教育经费占财政收入 4% 目标的全面兑现，国家对高校的投入不断加大，财政专项资金拨款占预算总额的比例也越来越大。财政专项资金对于高校建设高起点的科研平台、高质量的教学平台和高水平的公共平台以及引进培养高层次的专门人才具有特殊重要的作用。然而，如何加强财政专项资金管理，正确处理规范用好财政资金和按期执行预算进度的理由，也成为了高校财务管理的一个重点和难点。本文从高校视角，分析了目前高校财政专项资金管理在拨款模式、拨款时间、项目配套、项目执行、项目绩效等方面存在的理由，并提出了相应的管理倡议。
关键词：高校 财政专项 资金管理 策略

一、高校财政专项资金管理中存在的理由

我国高校的财政拨款主要由基本拨款和专项拨款组成，基本拨款大多根据学生数按定额划拨，主要用于保障高校日常运转。财政专项资金是指政府相关部门为学校提供或者专门安排的、除基本支出以外的、具有指定项目用途的资金。在财政专项资金日益成为高校建设发展的必要保证，并在高校的发展中发挥越来越重要作用的同时，高校财政专项资金管理也存在着重申报、轻执行，重投入、轻产出，重收入、轻支出，重分配、轻管理的理由，从高校角度上看，主要体现在以下几个方面。

(一)财政拨款模式引起专项资源分配不公

目前，我国高校财政专项资金的拨款模式一般是：首先，财政部门下达专项经费申报文件；其次，高校组织编制项目申报文本报主管部门；然后，主管部门选定专家对项目可行性进行论证；最后，财政教育部门根据财力大小，安排项目资金。这种拨款模式有较强的竞争性，各高校为了保证获得更多的项目资金，就会联合相关部门组织专门的申报人员，选取最有竞争优势的项目进行申报，同时为保证项目申报成功，会选择最具有竞争实力的人员担当项目负责人。这样竞争的结果就是：第一，综合实力雄厚的高校可以获得更多的资金，而办学实力欠缺，需要扶持的高校获得的资金却极少，这样加剧了高校间的“贫富差距”。第二，在同一所高校，由于将强势学科和强势平台上报，该学科和平台可以得到更多的资金，而新兴学科与平台却得不到专项资金，在高校内也形成了不均衡，有的学科平台钱多得“花不完”，有的学科平台没钱发展。第三，学校专项项目资金大多都集中在极少数人手中，但专项资金项目执行都是有时效性的，因此经常会出现突击用钱的现象，很难使项目发挥最佳绩效，而高校大多数人却很难使用项目资金，自身发展受限。

(二)财政专项配套要求影响高校日常运转

财政专项资金的申报，大多要求高校进行配套。根据《江西省的重点学科经费管理办法》要求，学校要安排资金按照财政拨款的1：1进行配套，根据《江西省高等学校高水平实验室建设与管理暂行办法》和《江西省高等学校高水平工程研究中心建设与管理暂行办法》的要求，各高校要按1︰3的比例落实配套经费。高校拿什么资金配套，只有基本拨款和事业收入，而基本拨款和事业收入主要是用来确保日常运转的，用于配套就会影响高校的日常运转。所以在一定程度上来说，高校对财政专项经费是又喜又忧。财政专项资金越多，高校的专项经费充裕与日常运转及民生改善经费缺乏的矛盾就越突出。比如，2010年度某高校获批了三项江西省创新平台项目，三个共计7000万元，按要求学校要配套2.1亿，但该校当年的基本拨款及事业收入共计约6个亿，仅此三项配套就占基本收入的三分之一多，这样明显是不合理的。

(三)项目执行缓慢造成资金沉淀现象严重

财政专项资金拨付后， 按照要求学校将资金落实到项目用款部门及项目负责人。由于财政专项的专款专用性质，在学校内部存在一些不正常的想法：第一，部分项目负责人认为争取来的款项是属于自己的钱，可以自由支配使用； 第二，职能主管部门在申报时负有牵头责任，但在资金到位后就认为没有职责了；第三，项目建设单位因为财政专项是项目负责人负责制，部门无权组织使用；第四，项目在执行过程中需要采购、后勤等部门配合，但这些相关部门对专项项目执行没有积极性，推进较慢。由于这些因素，再加上财政专项的执行在项目组及相关部门的绩效考核中不计工作量，造成了高校财政专项的执行缓慢，从而导致了专项资金的结余结转量较大，资金沉淀现象严重。

(四)财政拨款不及时影响项目执行效益

按照现行的财政专项申报模式，专项资金从学校申报到上级部门审批再到财政部门进行审核研究最后拨款， 整个过程环节多、手续杂， 时间较为漫长，一般都需要大半年的时间，经常是到当年末资金才能到位，导致本年度申请的项目可能第二年年初才能实施，很大程度上影响了项目的正常实施规划。同时，根据财政部《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》的规定，对部门结转资金，结转两年及以上仍未使用完毕的，一律视同结余资金，收回地方本级财政统筹管理。这一规定对专项资金使用年限进行了明确规定。财政部门在年末拨款，就使得高校对专项资金的支付使用时间就少了一年，而且财政专项资金使用在政府采购及支付程序上都有严格的规定和繁琐的程序。因此，为防止财政专项到期收回，经费使用人就会集中时间突击花钱，有的大额经费学校还会组织专门的工作小组推进项目，这样一方面影响正常的教学秩序及科学研究进展；另一方面也不免会存在违背预算及项目用途的开支，购置使用率极低的设备以及通过各种途径以虚列支经费的现象，造成资金的浪费，并严重影响财经纪律，造成项目执行效益低下。

(五)项目资金未纳入年度预算导致重复预算

高校通常在每年年初编制部门预算，在编制部门预算过程中由于在年初无法预知当年财政专项的立项申报情况，所以会综合考虑学科建设、教学、科研、师资培训的情况，设立一些学校的专项。但各项目组在实际申报项目时，由于缺乏财务部门的参与，同时为了最大限度的争取资金，会将所涉及的所有开支应列尽列，所以最后财政专项经费的投向与高校原有的预算安排极有可能会发生重复，而且不同级别的的专项经费预算也有可能重复。例如，学科建设经费是一个综合性很强的专项，可以开支设备购置、实验室建设、师资培训，人才培养和科学研究、教学管理等方面的费用，同一个学科可论文导读：
能拿到省级重点学科经费及行业重点学科或者国家重点学科。同时财政支持地方高校资金、科技三项经费、人才专项也可为学科建设做支撑，所以尽管一些专项名称不同，但很多具体工作内容是相同的，这样往往造成重复建设，导致预算执行困难，资金使用效率低下。

(六)绩效管理制度不完善导致考评流于形式

目前，我国专项资金绩效考核管理制度不够完善和细化，专项资金绩效考核指标过于统一，很难体现各专项的特点。由于高校资金类别特别多，很难有指标能覆盖所有项目，比如信息化项目、教学改革、科学研究、重点学科、平台建设等项目侧重不同，核算内容不同，考核指标不同，有的可以量化，有的很难量化，统一的指标不能很好的衡量成果。在没有制定针对各个项目的具体的绩效考核办法和指标的情况下，在项目考核及评价过程中就没有准绳。在现实考评中大多都是通过听听汇报、看看材料的方式考核项目，一般都会验收合格，考评流于形式。

二、加强财政专项资金管理的策略倡议

(一)建立多样化财政专项资金的拨款模式

首先，财政部门或教育主管部门在设计财政专项时应充分调研，在征求高校及有关专家意见的基础上，根据教育规划，结合高校现实，科学合理设立财政专项，不能闭门造车，设置一些不实用的专项。其次，设计一种导向科学、内容清晰、操作性强、相对合理的效率优先、兼顾公平的财政专项拨款机制。财政专项可以分为重点专项与一般专项，重点专项突出导向作用，主要是为了做出亮点，提高高校的综合能力及加强学校特色，如财政支持地方高校资金、重点学科资金、2011协同创新资金等，这种专项可以按照申报评审的竞争性方式取得；一般专项是为了解决高校的一些共性理由，扶持弱势项目，解决基本发展理由，如新专业建设资金、基础设施改造项目、网络建设项目等，这种专项可结合学校面积、学生、职工等参数按因素法拨付。最后，教育财政部门可根据各高校发展特况及全年专项拨付情况，直接给予专项补助，既能推动高校办高水平、有特色的大学，又有助于各高校均衡发展。

(二)取消强制配套，由学校自主配套

目前高校申报专项时，上级部门大多要求配套，而且越多越好，这样使高校盲目配套以显示重视。在真正执行时，又做不到，只能用一些日常运转经费或其它科研经费进行配套，具体执行背离预算，对于高校来讲，是无耐之举，因此，与其如此不如取消配套。本人在高校财务工作多年，深感配套资金的落实给高校预算及资金带来的巨大压力，倡议申报时不对配套资金做强制要求，由高校根据项目情况及财政拨款情况，进行适当补齐，确保项目实施质量及效益。

(三)调整项目申报及资金拨付时间，保证项目顺利按时按质推进

在现实项目执行过程中，项目执行在前，项目资金拨付在后，导致项目的前期必要的工作经费不能保证。为了保证项目正常开展，高校只有采取拆东墙补西墙的做法，将资金暂时调剂使用，事后又难以归还，这样有背于国库集中支付的原则。同时为解决专项资金在下半年拨付，高校专项资金的使用年限减少的理由，倡议：高校财政专项申报从上半年评审改至下半年评审，年底确定项目及项目额度，下一年年初下拨经费，而且尽量按照项目时间分年下拨。这样既便于学校安排当年部门预算，解决重复预算的理由，也保证了项目实施的正常时间与资金使用时间相对应。

(四)加强内部监督，加大高校项目预算执行的自主性

财政专项的执行周期一般都有二三年，有的是五年，当今社会日新月异，科技发展突飞猛进。当时申报时编制的预算很难做到科学准确，在执行过程中会发生许多不可预料的情况。比如实验室专项中的设备，很有可能因为时间的变化而导致原型号已过时或不生产，又或发生了很大的差异，执行专项时一般都会按先进的设备采购，导致型号、差异；会议及差旅费预算在执行中会存在因会议时间地点变化及物价水平变化而产生的费用变化，等等。因此，为了更有效的推进项目实施，提高项目实施绩效，有关主管部门应给予高校在预算执行中的自主性，只要在专项经费管理制度范围内，与项目有直接关系且是利于项目实施的开支，允许项目负责人调整预算。当然，加大高校项目预算执行的自主性有一个前提，就是建立完善的内部监督机制。高校内部审计监督机构要对财政专项资金的执行进行全过程监督，项目结束后，审计机构针对每个项目实际发生的费用情况与预算对比，分析经费执行情况及所取得的效果是否达到预期目标，并出具专项经费决算报告。

(五)建立科学的专项资金管理机制

近年来高校经历了“跨越”式的发展之后，学校规模迅速膨胀，数额庞大的专项经费管理对高校的管理职能提出了新的要求。要使得财政专项经费最终促成高校事业发展，最大限度发挥资金效益，就要建立科学的项目资金管理机制。具体包含几个方面：第一，高度重视，从校长到教职员工，上下都要充分认识专项资金对学校的重大作用，自觉参与到项目执行中去；第二，建立健全项目管理组织体系。项目主管部门负责宏观管理，对项目申报、审批、执行、验收全过程进行综合管理，督促检查项目进度及资金开支情况；财务部门负责协助合理编制预算，保证预算执行的合规性；项目建设部门负责项目组织实施规划工作；项目负责人具体牵头执行项目；采购、后勤部门负责全力配合；监督部门负责全过程监督，并对专项资金管理和使用进行不定期审查或专项审计。第三，建立专项资金管理制度。高校是资金使用和管理的责任主体，要根据上级有关财务管理办法及专项管理文件，完善内部制约和监督制约机制，认真行使资金管理、审核和监督权，从资金的申请、拨付、使用、结算的全过程进行制度规范。

(六)加强绩效考核，形成奖惩制度

目前，高校完善的专项资金绩效评价体系尚未形成，绩效评价工作还存在绩效指标设置不科学、绩效评价主体选择不合理、绩效评价策略使用不恰当等理由，迫切需要建立针对各个具体专项的效益考核指标，对专项的支出情况、成本费用、会计核算、合同进度、工程质量、预决算执行情况、社会效益和经济效益等实施情况做出客观、公正的评价。同时，高校也要在绩效考核办法中明确对于专项资金执行情况的奖惩制度，提高项目组及相关人员的工作积极性，从而推动项目的推进，提高项目执行论文导读：思.审计与理财.2012（9）：34上一页123
绩效。
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