探究合法化论我国地方政府举债权合法化及法律监管

论文导读：
摘 要：随着2011年六月份审计署发布的我国地方政府10.7万亿债务公告的出炉，我国巨额地方政府债务终于浮出水面，地方政府的举债权问题也再次被推向财经舆论的风头浪尖。从“云南路投”的违约公告等一系列“城投债”违约事件，到2011年九月份债券市场断崖式的暴跌，都说明了市场对于地方政摘自：毕业论文提纲www.7ctime.com
府债务的信心不足及政府债务本身的巨大隐患。如何解决地方政府的融资困境和监管缺位，成为学界和实践中亟待解决的重要问题。本文即是从法律的角度，探讨我国地方政府融资的阳光化路径——依法赋予地方政府举债权，并对其进行有效的法律监管。以此实现地方政府财权与事权的匹配，使其更好地履行公共职能，亦借以优化我国的整体金融环境。
关键词：地方政府债务；举债权；合法化；法律监管
2011年6月27日，审计署发布2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。省、市、县地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。部分专家认为，债务总量处于安全区，但局部负债过量不容小觑，今后应尽快推动地方阳光融资制度的形成。
本文思路如下：首先，介绍一下我国地方政府债务的基本状况，找出问题症结；然后，从问题和我国国情出发，分析我国地方政府举债权合法化的必要性和可行性；最后，论述如何对地方政府的举债权进行有效的法律监管。

一、我国地方政府债务的基本现状

(一)分税制导致地方政府“财权少、事权多”

1994年我国实行的分税制改革，虽然规范了和地方政府之间的分配关系，加强了国家的宏观调控能力，但同时仍然存在不完善的地方。一是财税收入集中过多，留给地方的财力较少；二是地方缺乏税收体系，大宗税集中在，小税和散税大都分给了地方，地方财政没有牢固的税源；三是事权划分不清楚，出现了事权下移而财力上移的现象，使地方政府财力与事权不匹配。在这种情况下，地方政府要解决事权与财力之间的矛盾，只能靠借债一途。尽管财政近年来加大了转移支付规模，但省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。

(二)《预算法》禁止地方政府发行地方债券，正规融资渠道受阻

我国《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”由于实际需要，上有政策下有对策，许多地方政府通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债和项目债。法律约束乏力，实际上承认了地方政府发债、担保、举债的“合法化”，从而使地方政府超能力借债成了名正言顺的行为。

(三)地方政府搭建“地方融资平台”，“城投债”后患无穷

在财权与事权失衡的情况下，地方政府为缓解财政压力，转而向各种名目的投融资渠道和平台筹集资金，客观上形成地方政府融资体系。一方面地方政府迫于财政压力需要采用变相的手段发行地方债券弥补财政缺口，另一方面我国《预算法》又禁止地方政府发债，二者之间的矛盾催生了这样一种结果：地方政府采用各种隐性的融资融券方式，来规避法律以达到弥补财政的目的。而实践证明这些隐性的融资融券方式潜藏的隐患和法律风险又将地方财政推向更深的困境，比如“云南路投”的违约公告事件引发的一系列债券市场恐慌和暴跌。
随着我国经济体制改革的深入，对地方政府债券由“堵”变“疏”是当务之急，也是解决地方政府融资困难的最优选择。考虑到地方政府事权逐渐增加，财政压力日趋增大的现实，发行真正意义上的地方政府债券是法治经济的必然要求，因此要依法赋予我国地方政府举债权。

(四)地方政府债券形势不容乐观

2009年3月17日财政部发言人表示，将由财政部以地方政府名义、采用可流通记账式发行2000亿元政府债券，债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。同年4月我国首次公开发行地方政府债券。从现实情况来看，2009年地方政府债券除了在一级市场认购度较为活跃之外，二级市场普遍面临着交易冷清的尴尬。
地方政府债券交易市场遇冷，法律机制的缺失难辞其咎。地方政府债券发行主体的不明晰、监管机制的缺失、信论文导读：
用评价机制的不完善、配套法律法规的缺乏及最终责任主体的不确定等因素，使地方政府债券的法律风险被错误高估，加之由于地方债券定价机制的不合理导致债券利率过低，最终造成了地方政府债券交易的尴尬局面。

二、地方政府举债权合法化的必要性

通过以上对我国目前地方政府的债务及融资现状的分析，不难看出，解决地方政府融资困境需要寻求一种新的、根本性的解决方案。以克服“城投债”和“债”的隐患和不足，实现地方政府的事权与财权的平衡，使其更好地履行公共职能。因此，地方政府融资的阳光化路径亟待探索，赋予地方政府举债权的方案呼之欲出。

(一)解除《预算法》对地方政府融资渠道的阻碍

《预算法》禁止发行地方政府债券，这与目前我国正在践行的财政分税制改革是不相适应的，同时也极大的制约了我国地方政府职能的实现和地方城市的经济发展。次贷危机之后地方政府通过举债来缓解财政压力的必要性更为凸显；随着市场经济体制的不断完善和发债环境的明显改观，为地方政府独立发行债券提供了必要性和可行性。
地方政府负担地方公共物品的供给，为满足公共消费需求而通过多种渠道融资，但是国债转贷模式和准地方债券模式的融资途径本身都存在很大的缺陷，于是地方政府独立发行债券的必要性凸显出来。

(二)消除“准地方债券”的隐患

地方政府的初衷是通过发行准地方债券来获取流通资金缓解财政压力，但“准地方政府债券”非但未解决这一问题，反而成为地方政府沉重的负担。地方债务的长期积累又得不到合法合理途径的解决，最终酿成地方财政危机。现有体制下，地方财政危机的最终解决者是政府，政府则通过全国纳税人将风险转嫁。但是现实问题并未从根本上得到解决，地方政府不是最终债务的承担者，使地方政府对发行准地方债券有恃无恐，长此以往形成恶性循环，究其根源财政制度和法律监管制度的缺失是关键。因此，准地方债券只能是在我国现行的经济环境和制度框架下的一种过渡性金融产品，不能作为缓解地方财政的根本途径而加以滥用和提倡。缓解地方财政和公共物品需求之间矛盾，根本在于赋予地方政府独立的举债权。

(三)克服国债转贷模式的不足

根据《2009年地方政府债券预算管理办法》及相关系列法规的规定，以国债转贷模式获得的财政资金，由政府和地方政府共同承担担保责任，最终的贷款本金和利息由地方政府以各地方的综合财力，即地方政府广义的财政收入来偿还。从理论上来分析，的地方政府债券有政府做担保又有地方财力作为保障，应该不存在偿债风险问题，但事实并非如此。随着地方经济的发展，居民对公共物品的需求直线增长，但是地方财政收入来源有限，财政资金需求与供给的矛盾促成了地方政府贷款数额与偿债能力反向畸形增长的局面，大部分地方政府存在偿债风险。
地方政府如果拥有独立的发债权，上述风险则可以减轻甚至避免。可以发行地方债券的地方政府一般拥有良好的财政基础和信用基础，能够依据责任自担原则独立的履行偿债责任，即发债的地方政府也是最终的责任承担主体，这就克服了在国债转贷过程中由于财政在各级政府间的相互转移而带来的偿债危机以及政府的责任风险。

三、地方政府举债权合法化的可行性

财政分税制体制下，地方政府的财政收入是既定的，即可以作为可靠的偿债主体而独立发行债券，同时随着市场经济的不断发展，各项配套法律制度和监管措施的相继建立，赋予地方政府独立的发债权已具可行性。

(一)发行地方债券的市场条件

近十年，我国经济的发展保持了快速稳定的良好势头，经济的增长为各级政府提供了财政保障。从各个方面的数据显示表明，我国债券市场拥有巨大的发展空间，交易市场活跃。

(二)发行地方债券的体制条件

我国自1997年颁行《证券法》以来，围绕证券市场的建设，先后又出台了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《禁止证券欺诈行为暂行条例》、《中华人民共和国国债一级自营管理条例》等法律和法规，2009年以《地方政府债券预算管理办法》为核心的一系列规章的颁行，也为证券市场的充实贡献了力量。尽管我国债论文导读：
券市场法制建设仍然不完善，但是上述法律法规及规章的实施，对推动债券市场的发展、稳定债券市场及对债券市场的监督等都起到了不可小觑的作用，我国由此初步形成了债券市场规范体系。

(三)发行地方债券的信用条件

随着金融业的不断发展，市场机构的评价体系也有了进一步的完善。为了与国际市场接轨，不少投资银行、信用评级机构、会计机构、审计机构和律师事务所等机构有了质的飞跃。在地方债券的发行、承销、评级、流通和转让等过程中提供精准的技术支持，使评级结果标准化；提咨询和专门的事前调查，使地方债券的受益者享受全方位的服务；通过事后追踪等方式对地方债券的主体进行有效的监督和约束，使债务人的偿债风险始终保持在合理范围能，并提供风险预警。

四、对地方政府举债权合法化的法律配套与法律监管

(一)建立健全法律制度，为地方政府举债提供一个良好的法律环境。

第一，修改完善《预算法》等相关财政法律规范。明确地方政府债券发行的有关法律和制度，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境。通过立法来建立一个有效的地方政府债务监控系统，为政府监督地方政府债务状况提供合法依据，提高政府绩效，避免财政风险甚至危机的发生。
第二，出台《地方公债法》。对地方政府债券的发债主体资格、发债申请及审批、适债范围、发债方式、发债规模以及偿债机制等进行明确的界定，从而保证地方政府债券的规范性。

(二)对地方政府举债的程序监管

第一，发行机制。今后地方政府债券的发行，可首先由中国人民银行各地区分行组织承销团，选择合适的商业银行和证券公司作为承销员，并由发债主体确定最终承销商。
第二，信用评级系统。目前我国地方政府信用评级系统尚处于初级阶段，要建立地方政府债券市场，信用评级系统必须要同时开始发展。
第三，市政债券交易市场。建立严格的债券登记结算管理制度，可以将该类债券纳入债券统一登记结算管理系统，由国债登记结算公司管理。同时，完善地方政府债券的二级托管制度，为债券流通提供基础条件。
第四，偿债机制。未来应该进一步完善地方政府的债务偿付机制，从地方政府的债券资金预决算管理出发，规范地方政府的偿还行为。
第五，债券监管机制。现行地方政府债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核和监督。今后国内地方政府债券的发行审批工作应由财政部、证监会和中国人民银行三个部门共同管理。
由于我国发展地方政府债券市场的各种前提条件尚处于逐步完善阶段，应该循序渐进、分阶段实施地方政府发行债券。可以考虑先让财政实力雄厚的地方政府进入资本市场，先行发展收益债券的发行，当信息披露制度、信用评级系统等支持体系相对完善以及地方政府已积累相关债券发行经验之后，再发展一般责任债券，最终使地方政府债务走向债券化、市场化的道路。

(三)建立一套责权明确、体制完善的地方政府债务管理机构

由于目前对地方政府债务法律法规的缺失，使得债务主体部门形成了多头管理的态势。从地方政府层面看，举债项目的规划权在发改委；举债项目的贷款与审核权在财政厅（局）、发改委、银监会、中国人民银行；举债项目运行管理在发改委和国资委；而举债的资金偿还几乎都由财政部门全部承担。
同时，除财政部门管理一部分政府债务外，大量债务体现在政府的其他部门、事业单位甚至是融资平台公司，政府不仅已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利于对债务实施系统有效的管理。因此，设立权责明确的地方政府债务管理机构就显得尤为重要。
通过以上论述我们不难看到，地方政府融资阳光化是解决地方政府财政困难的必由之路，也是根本性措施。使地方政府举债权合法化，并对其进行有效的法律监管，对于平衡地方政府的财权与事权，使其充分履行其公共职能有着不可替代的作用，同时，地方政府举债权的合法化对于优化我国的整体金融环境也具有长远意义。
参考文献：
邓凯君：《地方政府债券法律问题初探》，载《学术探讨》2010年第2期.
闫鲁宁：《关于地方政府债券的延伸思考》，载《地方财政研究》2010年第8期.
[3]余金科：《金融危机下对我国发行地方政府债券的思考》，载《现代商业》2010年第8期.
[4]涂咏梅：《刍论我国地方公债制度的构建》，载《财会月刊》2010年第7期.
[5论文导读：公债的几点思考》，载《中国新技术新产品》2010年第15期.万莎：《我国地方政府债券发行风险分析—基于经济学维度的思考》，载《学术探讨》2010年第2期.上一页1234
]张丽莉：《地方政府债券发行中存在的问题及完善对策》，载《中国房地产金融》2010年第3期.
[6]高琳婕：《浅析地方政府债券》，载《现代经济信息》2010年第2期.
[7]孙瑞灼：《发行地方政府债券需防范“两种风险”》，载《西部财会》2010年第2期.
[8]胡文骏：《我国发行地方公债的几点思考》，载《中国新技术新产品》2010年第15期.
[9]万莎：《我国地方政府债券发行风险分析—基于经济学维度的思考》，载《学术探讨》2010年第2期.