论黄果树景区管理体制改革-

论文导读：
【摘要】黄果树风景名胜区作为我省旅游业的龙头老大，其以黄果树大瀑布和天星桥水上石林为代表的资源品牌价值早在20世纪50年代便得到了确立。
【关键词】黄果树;管理体制;改革
1005-1074(2009)05-0054-02
1黄果树旅游景区管理体制改革的背景
旅游景区在旅游行业“行、游、住、食、购、娱”六大要素中居于核心地位，是左右产业发展、扩张的着力点，可以说，没有景区的经营便没有旅游经济活动的产生和发展。黄果树风景名胜区作为我省旅游业的龙头老大，其以黄果树大瀑布和天星桥水上石林为代表的资源品牌价值早在20世纪50年代便得到了确立。
然而黄果树景区无论是接待游客数量，还是门票收入，都与在国内外远播的声名不相匹配，其中旅游景区管理体制不顺是主要制约因素。由于黄果树地处两县交界处，因此在黄果树、白水镇的行政地域范围内，形成了三套机构：一是管理处；二是镇宁县黄果树镇的政府机构；三是关岭县白水镇的政府机构，这三套机构互不隶属，各管一段。实事求是地讲，黄果树当时实行的这种管理机制，是符合当时我国的计划经济体制的，也是符合我省实际情况的。但是这样的管理框架和管理体制，实际上在黄果树景区成了一块三方共管，三方也都管理不了的状况，严重制约了黄果树景区的发展，黄果树景区20年的建设，从纵向上看，比未开发前有了长足的进步，横向上比，在同期国务院批准的44个国家级风景名胜区中，经济总量和旅游软、硬件建设处于相对落后的地位。为了实现由旅游资源大省向旅游强省的转变，自1999年起，贵州省以黄果树景区为突破口，开始实施旅游景区管理体制的改革。本文即是在这一背景之下提出的。
2黄果树旅游景区管理体制改革的主要内容
1999年4月28日，省委、省政府根据建立社会主义市场经济体制的基本原则和黄果树景区的实际情况，下发“关于进一步理顺我省旅游景区管理体制的有关问题的通知”【黔府（99）23号】，明确了我省旅游体制改革的总体原则：全省统一规划，属地行政管理。部门行业指导，企业自主经营。根据通知精神，决定撤销黄果树风景名胜区管理处，将原管理处的行政职能和经营职能剥离，分别建立黄果树风景名胜区管理委员会和黄果树旅游集团有限公司，按照一套人马、两块牌子、分开核算的方式运行。实行政企分开。黄果树管委会作为省人民政府的派出机构，省政府委托市政府领导和管理，同时，按建立现代企业制度的要求，规范设立黄果树旅游集团有限公司。
令所有人始料未及的是，新体制在运行中明显水土不服，其不仅未能依计划发挥效用，反而衍生出一系列问题。集中体现在：景区政企分开后，有关方面对政府依法行政和公司依法经营在认识上尽管一致，但由于管委会和公司是由原管理处一分为二而形成，计划经济的惯性比较严重，公司运作难免带有行政色彩。同时，改革文件对管委会、集团公司双方职责、权利没有进行准确的界定，造成管委会与集团公司在争利的同时，更互相推诿责任。
针对黄果树景区管理体制改革中出现的问题，贵州省委、省政府在调查研究的基础上，于2002年9月作出深化改革的有关决定，下发了20号文件，明确省里在公司所占股份的利润全部用于景区的投入；同时对管委会与公司职能分别作了进一步的明确，特别对门票权属明确由公司收取，管委会监管。在省里深化改革决定出台后，安顺市政府于2003年4月将原管委会的领导班子全部换掉，其后又将黄果树旅游(集团)公司的领导班子进行了调整，管委会副书记、主任担任副董事长，管委会主任全权董事长职务，履行法人职责，实行“两块牌子、一个法人”的管理模式。上述一系列改革措施是在管委会与黄果树集团有限公司纷争不断，景区未得到合理开发、保护，资源优势无从发挥的大背景下出台的，应该说，其对稳定当时混乱的局面是有贡献的，但由代表政府利益的管理委员会主任兼任企业董事这一“开倒车”的做法，使黄果树的体制改革让更多的人不看好。而这一体制5年的实际运行也验证了上述担忧。由于政府行为痕迹过重，黄果树旅游景区经营出现了表面风风火火，实际连连亏空的尴尬局面，此外，由于缺乏市场意识、企业决策往往不是以利润作为考量，“拍脑门”现象普遍，甚至发生挪用景区的经营利润为管委会工作人员发奖金等荒唐行为，集团公司的财政状况每况愈下，甚至在08年出现了拖欠工资的窘迫局面。
为了更充分的挖掘黄果树风景名胜区的经济社会价值，落实旅游强省战略，2009年年初，有关部门再次对改革进行了纠偏。经协商，省再次让利，重新明确省开发投资有限公司（原省旅游投资公司合并进入）控股49%，安顺控股51%（其中安顺市国有资产运营公司占25%，两县各占10%，管委占6%），建立新的法人治理结构。同时，任命了省开发投资有限公司董事、副董事，结束了过去5年政企不分的状况，改革重新回到既定轨道。
3深化黄果树景区管理体制改革的关键：理顺多方利益关系
纵观黄果树景区十年的艰难探索，改革的初衷始终未能得到忠实的贯彻，而此后的多次调整，也只是根据方案实施的实际状况进行的局部修补，与这之后黄山、九寨沟等著名风景区进行的改革相比，无论是力度，还是实际效果，都远不能及，而阻滞黄果树景区改革进程的，正是剪不断理还乱的利益冲突。省、市、县政府间矛盾冲突、各职能主管部门间的管理目标冲突、管理委员会与集团公司间矛盾冲突贯穿改革始终。一名旅游局的官员曾对笔者说过，黄果树旅游景区的改革方案中一些的原则、方向都是正确的，问题则在于其忽视了改革的现实推行土壤，未能充分预计改革的全局性、复杂性，加之旅游法规的盲区，使得精心炮制的方案纰漏百出。如果不能理顺景区管理经营中盘根错节的利益冲突，黄果树的春天也将遥遥无期。
3.1理顺多方利益关系的根本摘自：7彩论文网毕业论文范文格式www.7ctime.com
对策——构建“三权分离”的产权制度“三权分离”，是指公共旅游资源的所有权、经营权和行政管理权的分离。旅游景区所有权同国有企业一样，存在着一个“所有者虚位”的问题。国家作为公共旅游资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，形成了有利可图时，各部门群起而管之，涉及保护、投入时，众部门又互相推诿的情况，权益纠纷迭起，而这一问题的治本之策也在于清晰界定景区产权归属，明确组成产权的权利束分别由谁行使，行使方式如何。要将“三权分离”落倒实处，笔者认为，关键在于以下三点：首先，改变地方政府身兼景区资产“所有者”，并自行管理的局面，分离景区所有权与管理权；其次，坚持所有权与经营权相分离，经营主体依照法人治理结构，建立起现代企业制度，在不违背景区规划原则，不影响区内自然、文物环境的前提下，对景区实行市场化运作；第

三、明确产权管理机关、行政管理机构、企业三者的具体职责、权限，以及权力行使方式。

3.2改变委托链条过长以及多元化的现状链过长，是导致成本高，监督困难，各级政府、政府各主管部门之间利益冲突的主要原因。就黄果树旅游风景区而言，一方面，在“统一所有，分级管理”的原则下，黄果树旅游景区产权的委托链条体现为政府——省政府——安顺市政府——黄果树旅游景区管理委员会这一纵向层层授权的结构形式，而这其中，不同的层级包含着不同性质的委托关论文导读：，不仅能够有效缩短纵向委托链条，缩减监督成本，而且有助于破除管理者与经营者的利益联盟，同时规范行政管理权的行使。黄果树作为在全国率先开展体制改革的风景名胜区，虽然在十年的改革过程中走了一些弯路，伴随着新体制的产生，也出现了管理目标冲突、行业监管乏力、配套制度缺失等新问题，然而，改革毕竟突破了传统的局限
系，直接降低了所有者处理信息的能力，增大了人机会主义行为的可能性。另一方面，建设、林业、水利等部委局在再上形成条块分割，造成景区所有者代表多元化，使得产权虚置或弱化，甚至被地方利益和部门利益所侵害，而多元化委托结构也使各个利益主体之间的经济关系难以协调，为了追求最大利益或要求平衡利益，造成了权益纠纷迭起。可见，建立权责明确、清晰的委托制度，是协调各利益主体间矛盾的关键所在。对黄果树旅游景区实行属地管理是旧有体制惯性的延续，以及省政府与安顺市政府博弈的折中结果，但在实践过程中，市级政府管理水平不足、财政困难背景下对经济利益的偏倚等，都成为改革的绊脚石。笔者认为，可在对旅游资源进行分级、分步的前提下，实施由省级政府主导的对国家级风景名胜区旅游景区的集中管理，具体的，确立一个部门（如旅游产业振兴委员会）代表省政府统一对黄果树、荔波这类世界遗产级别的公共旅游资源实行归口管理，上述部门日常办公、人员薪酬等支出由公共财政统一支付，如此，不仅能够有效缩短纵向委托链条，缩减监督成本，而且有助于破除管理者与经营者的利益联盟，同时规范行政管理权的行使。
黄果树作为在全国率先开展体制改革的风景名胜区，虽然在十年的改革过程中走了一些弯路，伴随着新体制的产生，也出现了管理目标冲突、行业监管乏力、配套制度缺失等新问题，然而，改革毕竟突破了传统的局限，初步实现了政府管理目标由单一向多元的转变，打破了政府垄断旅游景区产品供给的局面。随着认识的深化，以及不断从实践中总结经验，开发新思路，黄果树景区管理体制改革也必将得到深化，取得更大成绩。
参考文献
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