对于同级纪检监督机构与同级党委联系变迁

论文导读：过于纠缠这一点，就无法真实地感受到纪律检查委员会的内在变化”。过勇提出的四个基本要素很具有概括性，不要纠缠于独立性的看法也为我们更全面的研究纪检监督机构提供了广阔的视角，但笔者认为，良好败机构四要素并不是平行关系，独立性比其他三个因素更重要。只有具备了独立性，才能保证纪检监督机构人事和经济等方面上不依
[摘 要]
中国自建立初始就非常重视党内监督。党内各级纪检监督机构与各级党委之间关系是影响党内监督效果的重要因素。本文将对建党以来这对关系的变化进行梳理，分析党内纪检监督机构独立性问题，并对未来的改革方向进行探讨。
党内监督；纪检监督机构；权力结构
[关键词]
[] A [文章编号] 1009-928X（2013）11-0037-03
从纪检监督机构的独立性的视角，梳理纪检监督机构与同级党委的权力结构的变化过程，从中进行经验总结，对于进一步增强纪检监督体制的科学性，具有重要的启发意义。

一、分析框架：影响纪检监督机构独立性的因素分析

如何调整纪检监督机构与同级党委之间的权力结构，关系着纪检监督机构的独立性。关于党内纪检监督机构的文献不少，但很多都是将研究重点放在建国后或某一特定时段纪检监督机构的建设变化情况，例如过勇的《新时期中国纪律检查委员会的改革历程》，为我们剖析了中国纪律检查机关改革开放后的制度变迁，但是由于缺少了改革开放之前纪检机构建设的相关论述，分析完整性的缺失就会出现一些问题。还有一些文章进行了整个历史阶段党内监督机构的变化梳理，但是并没有明确的分析重点、视角和框架，最终很可能导致就事论事，无法找到纪检监督机构独立性缺失的原因。例如李爽、汪海的《中国纪律检查工作体制历史回顾》中，仅仅按照时间顺序进行列举，忽视对历史文献进行归类分析，很难得出具体影响纪检监督机构发挥作用的关键因素。
过勇在《新时期中国纪律检查委员会的改革历程》中提到，“健全、良好的败机构包含四个基本要素，即权威性、独立性、廉洁性和专业性”，他认为“保持败机构的独立性至关重要，但是如果我们过于纠缠这一点，就无法真实地感受到纪律检查委员会的内在变化”。过勇提出的四个基本要素很具有概括性，不要纠缠于独立性的看法也为我们更全面的研究纪检监督机构提供了广阔的视角，但笔者认为，良好败机构四要素并不是平行关系，独立性比其他三个因素更重要。只有具备了独立性，才能保证纪检监督机构人事和经济等方面上不依附于被监督对象，从而在发挥监督职能时，不会有太多利益的牵扯。因此考虑纪检监督机构的独立性至关重要。从影响整个监督机构的独立性因素来看，另外三个因素也至关重要：一是各级党委和纪委是否均由本级党代会选举产生；二是各级党委和纪委在制度规定上是平行的关系还是领导和被领导的关系；三是各级党委和纪委的人员配置上是否存在交叉任职的情况。将上述三点作为分析中国从建党到如今纪检监督机构独立性的框架，可以更全面把握其演变的影响制约因素，找到改革完善纪检监督体制的方向。

二、历史演变：纪检监督机构与同级党委的关系考察

中国在历史上设立了多种纪检机构进行党内监督，经过研究发现专门监督机构的独立性直接影响着其党内监督的效果，甚至是国家未来的走向。所以，需要梳理各个历史阶段两者之间的权力结构变化，分析总结影响其独立性的因素。
（一）1921至1927年：从无到有的纪检监督机构。“在党的五大之前，党内尚无专门的监察机构，党内监督的职责由和各级党组织行使。”但是随着党员人数的不断增多，同时在清共的大环境下，需要保持党的队伍的纯洁，维护党的团结统一，需要一个监督机构维护党的纪律，增强党的战斗力。出于这种考虑，1927年春，党的五大决定在和省设立监察委员会。关于党的监察机构的设置职权和地位，五大党章明确规定：及省监察委员会由全国代表大会及省代表大会选举产生；及省监察委员，不得以委员会及省委员会兼任。监察机构与党委的关系是平行关系。监察机构和委员会平级这种安排方式是借鉴参考了联共（布）的模式，在理论上保证了监察机构的相对独立性，也保证了在战争期间党的集中领导。现实中，由于第一次国共合作的破裂，各省的监察委员会没能建起和实际工作。但这样的权力配置模式为今后监督机构探索提供了良好的基础。
（二）1927至1949年：逐渐不平衡的关系。大革命失败后，党从新的革命形势出发，调整了纪检监督机构的设置和功能。八七会议决定在各级党部委员会下设立审查委员会。在之后1928年党的六大上重新规定了监督机构。随着党在全国部分区域取得管理地位后，党和各地方政府之间出现了腐败论文导读：
和官僚主义等现象。为此在1933年9月，作出《关于成立党务委员会及苏区省县监察委员会的决议》，这样一来，出现了分管党风的党务委员会和分管经济的审查委员会。在1938年召开的六届六中全会上，通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》。并且提出，监察委员会的决定，一般需经过当地党委会的批准。上级监察委员会有权改变或取消下级监察委员会的决定。这种双重领导方式通过明确的条文写出，表明党内监督机构与同级委员会之间的平衡关系被打破。党的七大将到地方的纪检监督机构统一为“监察委员会”。与党的五大党章相比，纪检监督机构的独立性和权力明显削弱。党内监督无法涉及最高级党委。
（三）1949至1966年：纪检监督机构权力设置四次变化。新中国成立之后，党开始了对纪检监督机构的重建。1949年11月，作出了《关于成立及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，规定纪委“在政治局领导之下工作”，地方各级纪委“由本级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该级党委会指导之下进行工作”。[3]此时的双重领导是以党委领导为主，纪委的权力受到了限制，因此其运行效果也大打折扣。第二次变化发生在1955年3月，党的全国代表会议决议将之前成立的各级纪律检查委员会替代为各级监察委员会，规定，党的监察委员会由本次全国党代表会议选举，并由委员会全体会议批准。但这次变化没有持续很久，1956年的八大虽然肯定了扩大监督委员会职权，但是“八大党章将各级监察委员会由各级代表大会或代表会议选举产生又改回由同级党的委员会选举产生源于：毕业设计论文www.7ctime.com
，党委与监委的关系由‘指导’再次改为‘领导’”。[4]监督机构获得相对独立的可能性又几乎没有了。为了适应纪检监督机构任务和职权的变化，1962年9月党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》。关于各级检察委员会和各级党委关系方面，决定，地方各级监察委员会，有权不通过同级党委，向上级党委、上级监察委员会直到党的，直接反映情况，检举党员的违法乱纪行为。这无疑加强了各级监委的权力，有利于保证其相对独立性。然而由于此时中国的大环境是“左”的错误不断发展，形式上的权力增加并没有真正的落实，高度集权的缺陷也并没有完全解决。 （四）1976年至今：逐渐趋向平衡的关系。经过了“”的破坏，各个机构都需要重组，纪检组织系统也进行了重新的构建。党的十一大党章重新规定，党的委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。并经过党的十一届三中全会、十二大、十三大，到了1992年底，党的纪检监督机构得到全面的恢复。关于各级党委与各级监察委员会之间的关系，曾出现变化。十一大党章规定，各级纪律检查委员会由同级党委选举产生，受同级党委领导。党的十二大在这个基础上又前进一步。一方面确定纪委和地方各级纪委由党的全国代表大会和地方党的代表大会选举产生，直接向同级党的代表大会负责。另一方面也取消了“同级党委领导为主”的原则，改为了双重领导。同时也给与了各级纪委越级申诉的权限。各级纪律检查委员会地位的提升，大大加强了它们在执行监督权力时候的独立性和权威性。1992年之后，我国在建立和发展社会主义市场经济的同时，党内的腐败现象呈现不断扩大之势。面对逐渐增多的问题，党在坚持扩大纪律检查委员会权力，保证其相对独立性的同时，还通过各种制度加以确定。例如1996年1月召开的纪委第六次会议上建立了五项制度，其中第二条和第三条有关各级党委和纪委之间关系。党的十六大以来，党在处理各级纪委与党委之间的关系上保持着大体不变，具体制度进行改革的办法。

二、现实启示：增强纪检监督机构独立性的理论探讨

（一）理论分析。首先在纪检监督机构的选举机构方面，经历了由党代会选举、党委选举、论文导读：
党代会选举党委批准、党代会选举四个阶段。由于受谁选举就要接受谁的监督，向谁负责，因此接受纪检监督机构监督的同级党委从原则上不应该选举同级纪检监督机构。只有保证纪检监督机构的选举机构与同级党委相同才能保证其自身的独立性，发挥更大的作用。
其次是双方之间的关系，经历了平行关系，多次反复的党委领导和双重领导，稳定的双重领导三个阶段。平行关系阶段由于完全吸收苏联经验，客观上为中国创建独立的纪检监督机构打下基础。如今的双重领导相对于党委领导具有一定的先进意义，然而在实际运行过程中，由于人员配置和制度条件，距离远近等方面的影响，双重领导在行党委领导之实。
如今学术界也有许多专家提出一些用于替换双重领导的模式。例如完全垂直领导模式、新双重领导模式、经典平行模式[5]等，这些模式都在探索如何正确处理纪检监督机构与党委之间关系。在笔者看来，回归平行关系才是应该追求的目标。只有横向上具有了相互制衡的权力才能保证监督机构监督权行使的独立性。另外在纵向上，上级机构是否对下级有权进行领导，这个由于党的性质和历史不同，会有各种权力配置模式，但其核心原则是相同的，即独立行使监督权。
最后在人员配置上，经历了无交叉任职到有交叉任职的两个阶段，且无交叉任职这一体制运行时间非常短。因为交叉任职的结果就是纪检监督机构的委员可能在监督其在另一个机构中的顶头上司。例如在现实中，省纪委书记往往是省委常委，这样保证了纪律检查委员会受党委的领导，但“一把手”省委书记无法受到有效的监督。
（二）现实探索。在现实中，各地进行着不同的探索。例如四川省雅安市等地在试点党代表大会常任制的同时，还大胆尝试设立监督委员会，即受党代表大会委托行使独立的监督职能。这些探索的目的就是要保持党内监督主体的独立性和权威性。这样的尝试也逐步向五大所提出来的纪检监督机构同党委平行关系模式逐步靠近。
最近学术界讨论的“小三权分立”就是提出建立平行于委员会的纪律检查委员会。让纪律检查委员会同党委会（执行委员会），常委会分享监督权、执行权和决策权，它们共同向各级党代表大会负责，而三者间相互制衡。例如郑曙村在《建立决策、执行、监督“权力三分”体制的构想》文章中，就构想了这样一种“小三权分立”模式。希望通过相互的制衡，对各级党委及其领导进行有效的监督。在李永忠提出的各种权力结构类型中，认为“等边三角形是抗压性和抗变形最强、稳定性和协调摘自：毕业论文格式要求www.7ctime.com
性最好的三角形态”“等腰三角形是次优选择”[6]。但是根据《党章》规定，纪委需要向同级代表大会负责，这无疑是一制度障碍。因此，中国应该努力先向“等腰三角形结构”方向发展。如果每一级纪委都能保证其独立性，各级党委就不但真正受到本级纪律检查委员会的监督，还受到上级党委和纪委的监督，从而实现对最高领导机构权力的监督制约。
（三）基本结论。党内纪检监督机构受制于双重领导体制，虽然保证了纪检监督机构对下级党委的监督，但纪检机构与同级党委的权力力量对比来看明显处于劣势，因而无法进行有效的监督。所以得出结论，党内纪检监督机构需要有独立性。
如今的两者权力关系需要改变，而改变需要遵循一定的原则。权力监督制约具有闭合性。前面所讨论的关于纪检监督机构同党委之间的关系，无论是平行关系还是新双重领导模式等都是要构建一个更加闭合的权力监督制约体系。笔者认为，垂直领导加选举问责可以解决纵向上的权力监督制约的闭合问题，用来改变表面双重领导而实际无法领导的窘境；重新树立等腰三角形权力结构加党代会常任制解决横向上权力监督制约的闭合问题，确立三权分立制衡，用来改变党委权力高于纪检监督机构权力和交叉任职无法有效监督的窘境。最终实现党内纪检监督机构的独立性问题。
参考文献：
过勇.新时期中国纪律检查委员会的改革历程[J].经济社会体制比较，2012（5）.13

1.142.

[4]陈丽凤.中国领导体制的历史考察（1921-2006）[M].上海：上海人民出版社，2008.2

6.173.

[3]中国组织史资料（第9卷）[M].北京：党史出版社，2000.5.19.
[5]汤涛.党内专门监督机构“双重领导”体制的历史与现状[J].政工研究动态，2007（19）.18.
[6]李永忠，董瑛.苏共亡党之谜——从权力机构论文导读：之伤到用人体制之亡.北京：商务印书馆，201

2.147.作者系上海市委党校党史党建专业硕士研究生责任编辑：姚东上一页1234

之伤到用人体制之亡[M].北京：商务印书馆，201

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作者系上海市委党校党史党建专业硕士研究生
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