试议政府论政府与非政府组织合作机制构建

论文导读：体；在社会治理方面，不仅要充分发挥政府的主导作用，而且要充分发挥非政府组织的功能，推动公共治理的多中心化，实现政府与非政府组织在公共事务治理上的优势互补。文森特·奥斯特罗姆指出：“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”（p.41）俞可平认为，“政府之外，社会
摘 要：随着治理理念的盛行和实践，非政府组织已成为重要的治理主体，已成为政府发挥经济调控、社会管理、市场监管和公共服务职能的重要帮手。加强对非政府组织的扶持与监管，建立政府与非政府组织合作伙伴关系已经成为世界大多数国家的共识。在我国，构建政府与非政府组织合作机制，既离不开政府主导作用的发挥，也离不开非政府组织内部治理机制和自律机制的建立和完善。
关键词：非政府组织；政府；合作机制；构建路径
1008-7168（2012）06-0082-06
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政府与非政府组织之间的关系可被视为国家与社会关系在公共事务管理、公共服务供给和社会治理领域的一个缩影。政府作为国家的代表和公权力的载体，长期以来都是公共事务管理、公共服务供给和社会治理的主体；非政府组织作为社会力量的组织载体，尽管在公共事务管理、公共服务供给和社会治理领域发挥的作用有限，但成为除政府之外的最重要的参与者。正如有的学者所言：“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”目前，世界上的许多国家都十分重视非政府组织在社会生活和政治生活方面所发挥的不可替代作用，并通过发挥非政府组织所具有的特殊社会职能来化解社会矛盾，维护社会稳定。近年来，我国强调政府职能要转变到经济调控、社会管理、市场监管和公共服务这四个方面上来，这四个方面都离不开非政府组织作用的发挥。鉴于此，建立政府与非政府组织合作伙伴关系已经成为世界大多数国家的共识。构建政府与非政府组织合作机制，对于提高我国社会自治水平、实现和谐治理以及促进我国非政府组织的发展来说意义尤为深远。

一、政府与非政府组织合作的理论基础

所谓“非政府组织”（NGO），又称为“非营利组织”（NPO）、民间组织或公民社会组织（CSO）、第三部门（The Third Sector）等，是指在第一部门（以公共利益为目的的政府部门）和第二部门（以营利为目的的市场部门）之外的一切社会团体、志愿组织或民间协会的统称。尽管到目前为止还没有一个能够得到公认的关于非政府组织内涵的界定，但非政府组织作为政府体系和市场体系之外的社会组织的统称，却存在着若干共同的特征，美国学者萨拉蒙就把非政府组织的特征概括为组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性（p.20），凡是符合这五个特征的组织都可以称为非政府组织。
20世纪后期以来，随着市场失灵和政府失灵的出现，非政府组织的作用日益凸显，逐渐成为弥补市场和政府失灵的重要社会力量。基于政府和市场都存在失灵情况的考虑，奥斯特罗姆夫妇及其他一些研究公共管理的学者提出了多中心治理理论。该理论认为，政府不是社会治理的唯一供给主体，各种非政府组织都可以成为治理的主体；在社会治理方面，不仅要充分发挥政府的主导作用，而且要充分发挥非政府组织的功能，推动公共治理的多中心化，实现政府与非政府组织在公共事务治理上的优势互补。文森特·奥斯特罗姆指出：“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”[3]（p.41）俞可平认为，“政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。各国政府不再有垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会团体”[4]（p.241）。由此可见，多中心治理理论强调公共事务治理应该由传统的政府单中心治理模式转变为政府、市场和非政府组织等多元主体参与的多中心互动模式[5]，它打破了政府部门、私人部门和第三部门之间的界限，将治理看成政府组织、私人部门组织与非政府组织之间在平等、自愿基础上的合作。多中心治理理论不仅为非政府组织参与公共事务管理提供了理论依据，而且为政府加强与非政府组织的合作提供了理论支撑。

二、中国非政府组织与政府合作关系的发展和问题

建国以来，我国非政府组织与政府关系的发展主要经历了两个时期。第一时期为主从关系时期，时间跨度是从新中国成立到改革开放之前。在这一时期，非政府组织数量很少，种类单一，从性质上而言是党和政府的附属部门，主要作用是在党和政府的领导下动员群众。在新中国成立初期，我国政府相继颁布了《社会团体登记暂行办法》和《社会团论文导读：府组织法规，其中规定了政府要向非政府组织提供各种支持。1998年，英国出台了有关促进非政府组织与政府互利协作的《英国政府与志愿及社会部门关上一页12345下一页
体登记暂行办法实施细则》，这是关于对旧社会各种社会团体进行清理和整顿的两部法规，根据这两部法规的规定，取缔那些不符合新社会要求的团体并对其他社会团体进行改造，经过改造的社会团体基本上丧失了独立性。
从1978年改革开放至今为第二时期，在这一时期，我国非政府组织与政府关系是合作互动的关系。在这一时期，随着市场经济的发展和改革的深入，各种非政府组织开始大量兴起，不仅数量迅速增加，而且种类日趋多样化。根据民政部发布的《2011年4季度全国民政事业统计数据》显示，截至2011年第4季度我国社会团体有2

5.3万个，民办非企业社会组织20.2万个，基金会2510个[6]。

改革开放至今，我国对非政府组织的管理体制已经基本形成，中国政府相继出台了《关于恢复国内工作的报告》、《关于城镇非农业个体经济若干摘自：本科毕业论文模板www.7ctime.com
政策性规定的补充规定》等文件，但在此期间对非政府组织的规范管理并没有形成统一的法律法规，因此，这一阶段的非政府组织的管理呈现着各部门各行其道、缺乏统一模式的状况。1989年，我国政府颁布了《社会团体登记管理条例》，该条例规定了民政部是作为负责非政府组织登记管理的单位，同时保留了有关部门对非政府组织日常管理和考核的权限。之后随着非政府组织的不断发展，在管理办法上也不断提出新的要求，我国在1990年和1997年先后两次对非政府组织的登记注册进行了清理和整顿，随后颁布了一系列法律法规来强化管理。1998年，国务院修订了《社会团体登记管理条例》，1999年至2004年相继出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国民办教育促进法》和《基金会管理条例》。这些法律法规的出台，不仅完善了我国政府对非政府组织的管理体制，而且促进了非政府组织与政府在社会管理、公益事业、公共服务供给等领域的广泛合作。由于我国非政府组织是在不断地清理和整顿中发展起来的，所以非政府组织在与政府的合作中往往受到政府的控制，缺乏独立性。为了控制非政府组织的发展进程，我国政府将非政府组织的管理纳入行政管理体系中。由于我国长期行政实践形成了由“权力中心决度安排的基本架构，并遵循着自上而下制度变迁”[7]的特点，所以政府在与非政府组织进行合作的过程经常不把非政府组织视为平等的治理主体，而是对非政府组织进行具有强烈的控制性的管制。这主要体现在以下几方面：第一，非政府组织的成立受限制。我国政府规定所有非政府组织必须在指定的民政部门和业务主管单位进行登记注册。这导致那些找不到业务归口的非政府组织无法进行登记注册，这使得我国存在着大量的未予以登记注册的非政府组织。第二，非政府组织的运行受限制。我国《社会团体登记管理条例》规定，业务主管单位对非政府组织的日常工作进行监督，包括内部章程的执行、年度评估等，甚至非政府组织的重大决策和人事任免等方面都在监督范围内，这导致了非政府组织的运行深受限制，与此同时却方便了挂靠，进行那些认可的组织运作。第三，政府对非政府组织无法实现全面掌控。一些非政府组织由于达不到政府的注册要求或找不到业务归口而无法完成登记注册。这一方面导致我国出现了许多游离在体制之外的非政府组织，他们无法获得合法地位，因此也无法享受政府提供的有利资源和福利政策；另一方面，这也导致政府对非政府组织无法实现全面掌控，从而容易滋生一些潜在的政治风险。这些问题不仅限制了我国非政府组织的发展空间，也制约了非政府组织与政府组织在突发事件处理、公共事务管理、公共服务供给等领域的良性互动与合作，成为构建我国政府和非政府组织合作机制的障碍。

三、国外政府与非政府组织合作机制建构的可资镜鉴之处

纵观世界各国，政府与非政府组织作为一种“伙伴”关系已成为一种主流趋势并在社会管理及公共服务领域广受推崇。尽管不同国家的非政府组织与政府的合作机制有所不同，但是国外的一些先进做法却能够为我国构建政府与非政府组织的合作机制提供诸多借鉴。
英国政府与非政府组织之间始终保持着良好的合作关系。英国于1601年颁布的《慈善法》是世界上最古老的一部非政摘自：毕业论文标准格式www.7ctime.com
府组织法规，其中规定了政府要向非政府组织提供各种支持。1998年，英国出台了有关促进非政府组织与政府互利协作的《英国政府与志愿及社会部门关论文导读：作的机制中推动非政府组织的良性发展。其他一些具有合作传统的国家与非政府组织也在制度方面形成了一些合作机制。奥地利法律规定，政府确定最终议案前，要向农民协会、职工协会、商会等非政府组织征求意见；瑞典法律规定，内阁在审议各项社会事务时，应征询有关当局以获得信息和意见，在有必要时应当给社团组织表达意见的机会
系协议》，鼓励非政府组织积极参与到各项社会事务中来，进一步推动了政府与非政府组织之间广泛而紧密的合作。纵观英国非政府组织与政府的合作模式，可以发现它具有以下特点：首先，政府在推动非政府组织与政府合作机制构建方面发挥了主导作用。英国政府与非政府组织代表签署的《英国政府与志愿及社会部门关系协议》的主要内容包括：志愿活动是社会不可缺少的部分，对于建设良好的社会关系至关重要，政府和志愿部门在制定公共政策和提供社会服务方面有相辅相成的作用。这一协议可以视为非政府组织与政府在社会各个领域展开广泛合作的基本制度保障，这使得英国政府与非政府组织形成了良好的合作互动关系。其次，非政府组织丰富的资源为两者合作提供了保障。英国的非政府组织发展较为成熟，形成了有利于组织发展的资源募集机制、人力发展机制、内部管理机制等。非政府组织的丰富资源、广泛的活动领域以及由此形成的社会资本使非政府组织成为政府在公共事务管理及公共危机管理中的重要社会支撑系统，当面对重大危机时，这些丰富的社会资本也会成为政府强有力的支柱。最后，英国非政府组织的相对独立性是英国政府始终坚持的理念。在英国，对非政府组织的管理体制一直强调弱化政府对非政府组织的控制与干预，“政府与非政府组织相互较为独立，政府的主导性以及干预性较小，是一种基于平等基础上的合作伙伴关系”[8]（p.62）。
美国与英国一样具有十分丰富的非政府组织资源，托克维尔称美国为“一个结社的国家”，在美国习惯将非政府组织称为非营利组织。美国对非政府组织的管理制度比较松散，只有采取公司形式的非营利组织才需要完成注册登记程序，那些非法人形式的非营利组织则无需政府批准便可成立。美国政府通过税收的手段对非政府组织进行调节，通过法律对其进行监管。美国政府和非政府组织的合作关系具有十分悠久的历史，哈佛大学、哥伦比亚大学等非政府组织早期的发展都依赖于美国政府。1890年，美国纽约市政府用来资助非政府组织的经费占所有救济公共支出的一半以上，19世纪末美国开始对许多私人医院进行支持。目前，美国公共部门为非政府组织提供了大约百分之三十的经费。可以说，美国政府与非政府组织的合作关系扎根于美国的传统中，政府成为非政府组织的重要支持者，但同时又没有影响非政府组织的发展空间，二者相互支持，寻求共同发展。
日本政府同样注重非政府组织在社会发展中的积极作用，但日本非政府组织的发展历史及政府与非政府组织之间的伙伴关系则与英国和美国完全不同。英国和美国的非政府组织具有深厚的基础，政府与非政府组织之间也有着长久的伙伴关系，并且这种关系是建立在相互独立基础之上的，英美政府并不能左右和控制非政府组织的活动和决策。而日本的非政府组织相对来说缺乏独立性，美国学者莱特斯·萨拉蒙在研究中指出：“日本的非政府组织虽然具有规模巨大的机构并在多个领域内为公众提供服务，但是它们一直处于政府官僚组织的阴影之下，并较少得到基层组织的支持。”（p.218）但通过阪神大地震这一灾难性事件，日本政府注意到非政府组织在公共危机事件中所体现出的重要作用，日本政府对非政府组织的独立性及法律地位等问题进行了相应的法律修订。虽然日本政府对与非政府组织的合作持有谨慎态度，但近年来也强调相互平等，力求构建一种共同合作、共同发展的机制，在相互合作的机制中推动非政府组织的良性发展。
其他一些具有合作传统的国家与非政府组织也在制度方面形成了一些合作机制。奥地利法律规定，政府确定最终议案前，要向农民协会、职工协会、商会等非政府组织征求意见；瑞典法律规定，内阁在审议各项社会事务时，应征询有关当局以获得信息和意见，在有必要时应当给社团组织表达意见的机会。还有一些国家对非政府组织提供财政资助和税收方面的优惠，比如在荷兰，政府和非政府组织共同制定对非政府组织的资助计划，资助细则由政府部门提出，若非政府组织有不同意见，可以向上一级行政部门进行复议。尽管英、美、日等发达国家的非政府组织与政府合作机制有所不同，但两者在社会治理、公共服务供给等领域的合作已取得了有效的治理效果，获得了国内外的认同和赞赏。这些发达国家在构建政府与非政府组织合作机制方面的一些先进做法，对我国构建政府与非政府组织的良性互动机制具有重要的借鉴价值，具体而言主要有以下三个方面。

(一)对非政府组织的管理要符合本国的国情

各个国家对其非政论文导读：
府组织的管理传统各不相同，所形成的政府与非政府组织的关系也各有差异，但通过对比发现，相对成功的非政府组织与政府的合作机制都是适应本国国情的。英国、美国作为秉持自由主义传统的国家的典型代表，在国家法律制度上强调以权利制约权力，公民愿意相信那些基于结社自由而形成的各种非政府组织，这就使本国政府在非政府组织的管理体制上采取政府宽松监管和社会监督相结合的方式。首先，公民对非政府组织的信任使政府对非政府组织的成立采取自由成立的模式，即非政府组织在一定程度上适应民意就可以成立，无需经过登记手续。其次，即使国家对非政府组织有关税收方面、经济活动方面有着严格的控制，但对非政府组织的日常监管十分简单，政府鼓励非政府组织自律监管，鼓励广大社会公众对非政府组织进行监督。英国、美国自由主义的传统使公民注重权利保护和个体平等，形成了“个人问题个人解决，解决不了就先寻求非政府组织解决，最后才会依靠国家来解决”的传统。因此，英国、美国的非政府组织十分发达。而日本作为具有国家主导传统的典型国家，政府在对社会公共事务的管理中具有主导地位。日本政府在支持公民结社自由的同时，为了避免滥用结社权利和构建紧密的政府主导的非政府组织与政府的合作关系，制定法律，规定非政府组织需达到政府规定的标准，经过有关部门的批准才能设立。因而日本对非政府组织的日常监督和监管也相对严格。

(二)完善的制度体系是非政府组织与政府达成合作秩序的基础

对于非政府组织的管理要依赖于完善的制度体系，各个发达国家的管理制度都体现出很强的可操作性。一方面，要进行合理的分类管理。由于非政府组织涉及领域众多且活动范围广泛，用一部法律很难规范所有的非政府组织。所以，要想对非政府组织进行有效的管理就需要对其进行分类。最为普遍的分类是按照服务对象的不同分为公益类和互益类。公益类非政府组织是指为社会公众提供公共服务的非政府组织，这类组织与政府的公共利益目标一致，在实践中能够协助政府提供公共服务，因此，多数国家对公益类非政府组织提供了较大幅度的资助和税收优惠。互益类非政府组织是以为成员提供特定服务为目的的非政府组织，大多数国家对互益类非政府组织提供的资助和优惠政策较少，具体规定按照互益类非政府组织的活动目的来确定。对非政府组织进行合理的分类管理有利于政府制定不同的法律法规，从而实行不同的管理方式，减少管理成本。另外，分类管理便源于：免费毕业论文www.7ctime.com
于政府运用政策对非政府组织的发展领域进行调节，从而实现政府的发展战略，使有限的资源得到充分运用。另一方面，要有效对接各种管理制度。完善的非政府组织管理体系不是由一部法律或规定就能实现良好管理的，通常需要各种效力层次的制度组合构成一个完善的管理体系。在法律层面，一般会有民法、社团法、结社法等法律对非政府组织进行登记管理和日常监管，公司法等经济类法律会对非政府组织的经营性活动进行监管。如在德国，对非政府组织的管理的有关法律包括基本法、民法、公司法、社团法、工商会法、慈善团体法、所得税法、增值税法，等等。因此，非政府组织的管理体制是通过多部法律、多个政府机关共同来完成的。

(三)对非政府组织应采取多种手段相结合的监管

那些对非政府组织管理相对成熟的国家，采取的监管方式是多种手段的，也是全方位的。政府对非政府组织进行监管，并不只是运用行政手段，而应该采取市场、法律和行政手段相结合的方式，从而形成多手段多部门的管理。在全面监管的同时，越来越多的国家重视到非政府组织在利益表达、公共服务和市场就业等发面发挥着的重要作用，这些作用是对政府职能的补充，所以许多国家政府在确保对非政府组织监管的基础上，强化政府与非政府组织的合作伙伴关系，在公共服务和社会福利等领域展开有效的合作。

四、中国构建政府与非政府组织合作机制的路径选择

尽管我国政府对非政府组织管理的制度环境并不完善，但我国非政府组织已经覆盖社会的各个领域，呈现出多种行业、多姿多态的发展趋势，成为整个社会体系良性运作的重要组成部分。随着我国市场经济的深入发展和公民社会的不断成长，构建政府与非政府组织的良性合作关系已经成为大势所趋。构建政府与非政府组织合作机制，既离不开政府主导作用的发挥，也离不开非政府组织内部治理机制和自律机制的建立和完善。具体而言，我国构建政府与非政府组织合作机制可以从以下几个方面着手：论文导读：”，而是“掌好舵”，通过法律、政策来引导和监督非政府组织的运作。由于非政府组织具有贴近基层、志愿精神、高效率低成本运作等政府所不具备的优势，所以非政府组织可以与政府一起解决政府独自不能有效解决的问题，可以很好地执行政府委托给自己的任务。政府也应该转变管制职能，还权于社会，把自身不该管、也管不好的事情交给非

(一)转变对非政府组织的管制理念和职能

在西方发达国家，政府对非政府组织的态度无不从怀疑到肯定，再发展到如今的积极支持和鼓励。这种对非政府组织管制理念的转变是由于政府看到了非政府组织的优势所在，日益重视非政府组织在公共服务等领域里的重要作用。在我国，长期的皇权统治导致民众对国家单方面的顺从。建国初期，计划经济体制也强调国家对社会的全面掌握，由于巩固政权的需要，政府对非政府组织保持着一种警惕的态度，对非政府组织的管理是以控制为主。目前，随着市场经济的快速发展，政府在向服务型政府、责任型政府转变的同时，要求政府对非政府组织的管理理念也要从控制转变到合作。要加强公民教育、积极宣传非政府组织的作用，使广大群众深入地了解非政府组织，鼓励社会中的互助行为和志愿行为。然而，这种鼓励不仅要通过文件、媒体等进行鼓励和宣扬，更多的是需要通过相关的政策和采取一些可行性措施。在新的历史时期政府应把非政府组织视为“公民社会最活跃的公共部门，不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会”[9]（p.418）。
政府对非政府组织的管制理念和职能转变与非政府组织的发展具有相互促进的关系。在处理政府与非政府组织的合作问题上，政府要认识到其主要职责并非既“掌舵”又“划桨”，而是“掌好舵”，通过法律、政策来引导和监督非政府组织的运作。由于非政府组织具有贴近基层、志愿精神、高效率低成本运作等政府所不具备的优势，所以非政府组织可以与政府一起解决政府独自不能有效解决的问题，可以很好地执行政府委托给自己的任务。政府也应该转变管制职能，还权于社会，把自身不该管、也管不好的事情交给非政府组织去做，尽力为非政府组织的运行提供一个良好的环境，促成自身与非政府组织的良性合作。摘自：硕士论文答辩技巧www.7ctime.com