分析视角预算革新：逻辑视角与现实困境

论文导读：
摘 要：作为将财政资源转化为公共目标的制度手段，预算现象具有经济和政治双重属性，在预算研究领域相应地存在经济和政治两个研究向度，以及对预算改革的不同阐释逻辑和实践指向。关注和研究预算改革不同的理论向度、阐释逻辑，对于认识和理解当前我国预算改革遭遇的现实困境，转换和调整预算改革的宏观思路和政策方向，具有重要意义。
关键词：预算改革；研究向度；阐释逻辑
1000—176X（2012）10—0061—07
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预算是国家的血液和基础。作为通过强制方式从事经营公共财政的国家活动，它既涉及市场经济条件下政府活动的范围、方向和效能，影响诸如储蓄、消费、就业和物价的总体水平，从而成为实现资源配置和社会福利最优化的重要政策手段。作为通过权力控制方式实现责任政府的制度安排，它又直接构成国家建设和政治发展的重要组成部分，体现和制约着政治的水平和程度，从而成为促进政治认同、国家整合与社会和谐的重要途径。在当前积极落实科学发展观、加快推进经济发展方式转变和建构社会主义和谐社会等宏观政策背景下，我国预算制度还面临着功能转换和结构调整等现实诉求，加速推进体制改革和机制创新仍是当前预算改革的紧迫问题。那么，当前我国预算改革面临的主要障碍是什么？这些障碍的体制机制根源在哪里？应该怎样推进预算体制改革和机制创新？这些问题的实质，是寻求指导预算改革实践的理论逻辑和实践路径。本文拟从预算现象的双重属性着手，通过厘清预算理论的两个研究向度，阐释其各自蕴含的预算改革的理论逻辑和实践指向，进而澄清我国当前预算改革所遭遇的现实障碍及其理论根源，并据以探讨推进当前预算改革的政策思路和实践路径等问题。

一、预算理论的两个向度

预算作为一种公共资源汲取和分配的社会公共现象，广泛地涉及资金管理、资源配置、政府间关系、国家认同等多个层面，更与政治上的观念、行动、结构甚至意识形态复杂地彼此交织在一起，从而增加了人们认识和研究预算现象的复杂性和多面性。然而，无论出于何种研究视角和分析框架，对预算问题的理论考察都难以脱离人的需求及满足需求的制度手段等基础条件。
亚里士多德认为，人在本质上是一种天生的政治动物。斯密则强调，人天生具有某种经济交往的倾向。尽管二者深刻地认识到人类行为两个极为重要的侧面，并据此开创了对人类行为进行观察、解释和源于：论文www.7ctime.com
反思的政治学和经济学知识传统，但我们仍必须承认这样一个事实：亚里士多德与斯密分别描述的、具有不同行为偏好与差异的主体实际上乃是同一个“人”，他们所开创的知识传统所关注的仍然是由众多这样的“人”所组成的社会生活。“人”的需求是不断递增的，社会能够满足人们需求的资源却总是相对稀缺的。所欲甚多而资源有限，所以人们不得不依靠社会合作以获取更大的规模收益。在这样的人的需求及社会资源条件下，选择社会生活是必然的：如果资源匮乏而人性野蛮，社会生活根本不可能出现；如果资源富饶而人性完美，人们没有选择社会的必要。为了最大限度地满足自身的需求，人们将不得不在资源相对稀缺的条件下做出社会合作的选择。在社会合作方式的选择上，人们主要基于两个层面的考虑：如何获得社会合作的规模收益？怎样分配社会合作产生的规模收益？
国家及政治权威的出现，并没有改变人的需求以及人所面临的社会资源状况，它只是通过制度设计的方式提供了某种秩序，通过规制人的行为使人与人之间的利益合作和分配能够在秩序的框架内进行，从而改变了人的行为后果。作为交换，人们必须供养国家及其附属的官员和组织。进言之，国家及其运行并没有改变人的本性及资源的稀缺性，它不仅本身就是资源稀缺的产物，而且其存在和发展也必然受到资源稀缺的制约。那么，如何运用有限的资源来满足广泛的社会需求，这不仅是市场机制的重要任务，更是国家必须面对并竭力解决的问题。在有限资源条件下，国家用以满足社会需求的基本方式，就是预算。那么，作为将有限的财政资源满足社会成员公共需求的制度安排，预算就必须解决两个基本的问题：如何才能获得尽可能多的财政资源，从而更有效地满足社会成员的公共需求？如何才能实现财政资源分配的公平性，从而在汲取社会资源的同时不致引发社会成员的大规模抵抗？围绕第一个问题，人们更多地关注如何通过市场的自由交换，实现各种可供选择的稀缺资源的合理配置，以最大限度地收获最终的产出，强调相同的资源单位在被投入资源的所用用途中产生相等的收益时，人们想要的东西（效用）才会最大化。围绕第二个问题，人们更多地关注自由交换、资源配置的权威前提和约束条件，强调如何通过权威途径实现对合作收益的合意性分配，重点研究人们为什么会容忍权威、权威如何发挥作用才能符合人们的期待。
随着近代以来社会科学研究的分科化建制，对财政预算的理论研究日益出现经济学化和政治学化两种不同的发展趋势，并随着两个不同学科的研究领域、分析工具的根本差异而出现较大的理论分殊。19世纪后期边际革命以来，以边际效用、一般均衡和需求分析为核心的新古典经济学逐渐占据了经济学的主流地位，预算研究的经济学化趋向也越来越凸显。按照这一研究向度，经济学家将预算视为资源配置的工具，从福利经济学的基本原理出发来推论预算的规模、结构和绩效，强调预算研究的根本取向是弄清楚预算究竟应该在经济发展中扮演何种角色、发挥何种功能，以及预算对经济发展的绩效等问题，以达到通过政府手段实现资源配置最优化的目标。预算研究的经济学化以及大量经济学分析工具的运用，推进了预算理论研究的科学性以及预算理论对微观问题的研究深度和广度，弥补了政治学仅仅关注宪政、自由、等宏观问题而导致的对预算现象以及预算效率等关注缺失等问题，但与此同时，这一向度的研究也忽略了对预算活动得以发生的政治框架，以及预算过程、结构乃至行为等问题的研究，从而导致“由李嘉图、威克塞尔、埃奇沃思和庇古等经济学家塑就的财政学传统过分注重对政府税收行为的研究而忽略了公共消费问题，忽略了制度对政府行为的合理性、责任性等规范要求，已经不能解释现代社会政府经济行为的所有方面”。20世纪60年代，对预算的政论文导读：
治结构和政治过程分析重新复兴。威尔达夫斯基认为，预算是政府正在做的或打算做什么的财政反映，“如果我们把‘政府应该做什么’替换成‘在预算中应该是什么’，那么，有一点就变得很清楚：规范化预算理论将成为一种综合且详尽的政治性理论，并且这种理论详细说明了在特定的时间内政府应该做什么”。换言之，预算是由国家指定的权威性资源分配规划或蓝图。政府如何筹集税收来为其各项活动提供资金最终取决于谁、何时、为什么及怎样支付。公共财政制度的性质、结构和影响范围都对国内社会中不同的经济、社会利益集团如何分担政府负担（也就是说，他们将支付预算中批准的拨款）产生影响。而且，“预算的重要性在于特定的政策问题都将反映在其中，包括：政府的范围，财富的分配，政府向利益集团开放的程度，政府对公众的责任。其独特性在于这些决定必须在预算过程中做出，它们必须满足预算平衡的需要，预算对于外界环境的开放性，预算决策必须及时做出以使政府行动保持连续性”[3]。作为研究政治的另一种表达方式，预算研究如果忽略了对制约预算过程中权力结构和关系的分析，就不可能从根本解释预算行动何以可能的问题。按照这一研究向度，政治学家强调预算的政治性质，强调预算是所有政治参与者围绕各自关注的重要议题展开竞争、妥协、合作的政治领域，尤其是预算过程对不同偏好的政治表达和聚合的复杂性作用，以及预算条件约束下政府的功能、结构、责任、改革等问题。20世纪70年始，诺思、希克斯、奥尔森、布坎南、尼斯坎南等运用新古典经济学的核心假设、方法和工具，对国家建设的财政基础、预算对政府的宪法性约束功能以及官僚预算最大化行为等问题进行了深入的剖析，不仅开辟了新政治经济学研究领域，更加凸显出以公共问题为导向的预算研究的多学科交叉与融合趋势，以及国家建设、权力结构、政治过程等作为预算研究议题的重要性。

二、预算改革的两条逻辑

社会公共需求决定了政府预算的方向、范围和行动，而预算行动的政治结构和关系则构成了预算制度的基本框架。然而，在现代社会条件下公共需求的动态变化以及政治的持续发展，要求预算制度随之适时调整和变迁。从这个意义上讲，预算制度改革实际上应该成为一种常态化现象，而并非只是一种特例。与预算问题的两个理论研究向度相联系，对预算制度改革也存在不同的阐释逻辑。
以科斯为代表新制度经济学者认为，预算改革作为一种制度变迁，也遵循着需求与供给的基本规律，即如果制度变革带来的利益超过变革所需的成本，改革就会自然地发生。按照这一逻辑，一旦政治行动者认为创立和利用新的制度安排的净预期利益大于净预期损失，就必然会产生对这种新的制度安排的需求，从而产生制度创新的动力并最终推进制度的变革。这种视角下的预算制度变迁“基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益。改变制度安排、使制度安排、使收入分配朝有利于自己不利于他人的方向转变的动力是显而易见的”[4]。这种阐释逻辑隐含着两个基本的假定：一是作为公共产品的预算制度变革，也像市场上私人产品和服务一样，会在需求与供给在竞争机制的作用下最终趋向于平衡，只要改革的收益大于成本，改革必然会发生并最终走向成功；二是和市场选择相一致，效率同样是预算制度选择的根本标准和尺度，基于成本—收益分析，最后被选中并取得成功的改革方案，往往也是最有效率和最合理的。据此，诺思认为，16—17世纪由战争导致的财政危机，是英国、荷兰、法国、西班牙等西欧主要民族国家发生制度变迁的直接肇因，而英国、荷兰之所以能够在国家竞争中成为优胜者，而另外两国却沦为失败者，则应归因于不同国家选择的制度变迁路径方面的差异。英国、荷兰发现并采用了能够促进有效率的制度安排——通过权力的分享即以财权换政权的方式解决财政危机，而法国、西班牙则选择了相对无效的方式——强制掠夺[5]。当然，这也是法国、西班牙最终形成专制并走向革命的原因所在。
毋庸置疑，新制度经济学的分析是极富洞见的，它运用成本—收益、需求—供给等基本的经济学分析工具，指出有效率的组织制度是经济发展的关键变量，同时也深刻地揭示了财政与国家之间的根本联系。“17世纪和18世纪早期解决税收问题的模式为何如此受到人们的关注？其中一个重要的原因是，人们相信，每一种模式（包括它们的变体）与国家的本质息息相关…”[6]。但是，为什么英、荷两国会选择更有效的财政制度，而法国、西班牙却选择了最终流于失败的制度形式？新制度经济学并没有给出有说服力的解释。菲尼等制度分析学者认为，这是由于新制度经济学者过于强调需求在制度变迁中关键作用，而忽略了制度供给重要作用的结果，“需要变动的趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和收益，是对变换的性质和范围作出解释的关键”[4]。换言之，制度选择的关键在于并不仅仅取决于效率意义上的收益以及由此而产生的强大需求，更关键的在于经济效率与国家安全、政治过程中利益相关方之间的冲突、博弈等更加复杂的社会政治问题。相比之下，李的解释更加具有综合性，他不仅强调供给分析对于制度变革的重要性，还试图把不同体制的差异性也整合进来，从而使得制度分析的经验解释性也更广泛[7]。尽管制度分析学者强调供给分析尤其是不同政治力量消长对制度变革的重要作用，但他们最终还是认为，制度变迁总是由需求而引致的。
在预算改革的制度分析框架内，从注重需求分析向强调供给分析的转换，实际上指向和切近了对预算改革的另一条阐释逻辑，即从国家结构和政治过程的角度解释预算改革得以发生的可能性。这是因为，制度分析学者所强调的制度变革需求与供给之间的制度性连接，恰恰是通过的公共选择程序实现的。因此，当把这一逻辑引入对预算改革问题的解释时，就会自然导引到这样一个方向：预算改革最终成功与否，要从政治程序和过程的角度予以解释。以熊彼特为代表的财政社会学者提出，财政并非独立于社会结构的孤立经济现象，它与社会发展、国家建设彼此交织在一起的经济政治问题，“预算是论文导读：基本制度规则，并日益被限定在私人领域；加之伴随商品经济的扩展以及生产社会化趋势，社会利益结构的组织化程度大幅提高，制度化的利益表达和汇聚程序逐渐成形。这些国家建设过程中经济、社会和政治上的复杂因素，共同导致了英国现代预算制度的形成。威尔达夫斯基和鲁宾等预算政治学者明确指出，在预算过程中，各种利益集团、各级政
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家在祛除了所有误导性意识形态外衣之后的骨架”[8]，“若从财政经济烙印的这一点上看，所有发生了的一切现象也都具有政治结构方面的预兆”[9]。因此，要了解预算改革的发生逻辑，必须从近代以来国家建设的分析框架中进行解释。“一旦国家成为一种现实，成为一种社会机构……国家就会有进一步的发展，而且很快就会变成一种其性质无法再纯粹从财政的角度加以理解的东西，而财政将成为它的服务工具”[10]。按照这一逻辑，小林丑三郎认为，近代以来公私领域的分立，即国家的性质、功能和活动明确限定在公共领域，而商品交换、货币资本成为经济生活的基本制度规则，并日益被限定在私人领域；加之伴随商品经济的扩展以及生产社会化趋势，社会利益结构的组织化程度大幅提高，制度化的利益表达和汇聚程序逐渐成形。这些国家建设过程中经济、社会和政治上的复杂因素，共同导致了英国现代预算制度的形成[11]。威尔达夫斯基和鲁宾等预算政治学者明确指出，在预算过程中，各种利益集团、各级政府、办事机构、管理和制定预算机关、国会和国会所属各个委员会等众多行动者的目标具有多样性，他们在特定政治结构中，随着自身在权力结构中的地位、角色及其变换而改变行动策略，最终决定着预算制度演进的根本走向。因此，对预算改革的研究必须深入剖析预算改革的经济和政治环境。“预算不可避免地与政治体制联系在一起，影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革。不改变政治过程，预算过程不可能进行重大变革。如果最后的结果与以前完全一样，修补预算机制是没有意义的”[12]。也就是说，脱离了政治结构和政治过程，预算现象不可能得到根本解释，预算改革也难以抓住关键环节和现实途径。源于：论文要求www.7ctime.com
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