探讨制度创新环境治理制度革新与逻辑

论文导读：作者简介：1.倪咸林（1980-），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学院博士生；2.杨志云（1983-），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。（1中国人民大学，北京100872；2北京科技大学，北京100083）摘要：山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行动者以及制度与技术提供了
作者简介：

1.倪咸林（1980-），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学

院博士生；

2.杨志云（1983-），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。

（1中国人民大学，北京100872；2北京科技大学，北京100083）摘要：
山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行
动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主
义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境，山西通过
在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督
，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及
末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。现行的制
度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更
多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻
找更完美的结合点。
关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新
1008-7168（2013
）01-0094-06
长期以来，自然环境被当作经济发展的工具，在经济发展和环境保护方面，
存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与环境容量
之间存在张力。越是资源禀赋高的地区，这种张力往往越突出。
山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭闻名全国，故有“煤乡”之称。
同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占全国
1/60的土地上生产了全国1/4的煤、2/5的焦、1/17的火电。大规源于：论文的标准格式范文www.7ctime.com
模的资源开
发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严
重的环境污染和生态破坏，成为“污染之都”。如何“资源诅咒”和
“环境污染”的双重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道
路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。
面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力，从2006年开始，山西省各级
环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风暴”的系列
创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻
辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设
，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。
山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍，带来环境治
理绩效的改进，离不开治理制度创新。从治理的角度，监管和执法是有效的
环境治理制度和运行机制的核心。那么，山西是如何通过监管和执法治理制
度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这
一问题包括三个子问题：山西环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和
环境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在逻辑是什么？本文尝试运
用制度分析与发展的框架，按照制度-行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步
回答新的制度逻辑基础。

二、环境属性、行动者与行为选择：山西环境治理的内在逻辑环境治论文导读：

理制度
的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互
动规则的匹配性。本文借鉴制度分析与发展（Institutional Analysis and
Development，简称IAD）（pp.4590）和社会-生态系统（Social-
Ecological Systems）的框架[3]，构建出环境属性、行动者及其在特度
规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图1）。图1环境监管与环境执法的
逻辑框架

(一)环境属性

环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等多个方面，嵌入区域、流域和
行政区以后，环境问题将凸显出复杂性和多样性的特质。有关环境属性的理
论主要来源于物品理论和外部性理论。根据非排他性和非竞争性的标准，环
境具有公共物品的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共物品，而
污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物品[4]（p.39）。随着物品理论
的发展，环境要素存在公共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或公
共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物品或流域公共物品的差异。环
境属性的跨界性和本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度和地方性
制度同等重要。根据外部性理论，环境保护具有外部正效应；环境污染具有
外部负效应，成本与收益的不一致是环境污染的诱因。这需要制度和技术来
扭转环境污染的驱动方向，激发环境领域的行动者遵从环境法律制度，实施
环境保护。

(二)环境领域的行动者

环境监管和环境执法涉及众多的利益相关者，这意味着环境治理过程充满博
弈，环境绩效存在不确定性。环境领域的行动者主要包括政府、企业、公民
和社会组织。实际上，环境领域的行动者并非内部同质性的三个组成部分。
地方政府与环境保护部门之间、环保部门与其他环境管理职能部门之间、上摘自：本科毕业论文范文www.7ctime.com
摘自：毕业论文选题www.7ctime.com
限缺乏必要惩处工具[15]；环境执法权限配置不合理，过于分散[16]；执法
方式过于依赖行政手段，而环境执法机构又面临能力困境。
山西环境治理制度创新的另外一个维度就是通过环境执法机制设计从根本上
改变“执法疲软”的积弊（参见表2）。多部门联合执法改变了环境执法权过
于分散的弊病，形成了执法的组合力；赋予环保部门查封、关停等执法权力
，形成了执法的威慑力；末位淘汰和市场激励制度实现环境污染产业的整体
性淘汰升级，形成了执法的激励力。
表2赋权、跨部门合作与环境执法的制度选项
传统困境行动者与核心问题制度设计制度规范执法权分散环保、水利、交通
、建设、等多个部门执法权配置不合理跨部门联合执法山西省环保厅、
山西省厅等14部门联合执法机制环境执法缺乏力度地方政府干预和环保
部门执法手摘自：毕业论文格式范文www.7ctime.com
段单一暂停审批、限期关停与没收查封《山西省重点工业污染源
治理办法》等重行政手段、轻经济激励地方政府与行业落后产能的淘汰升级
末位淘汰制度和市场激励分批次公布山西省环境污染末位淘汰企业名单
组织作为权力和职能的载体，其制度创新需要权力和职能的有机整合。山西
环保联合执法制度就立足于塑造新的组织运行机制。一方面，现行的“统一
监管与专业监管”相结合的监管体制，环境执法权力分散在环保、水利、交
通、建设等多个部门，执法协调成本高。另一方面，面对众多分散的企业，
仅仅依靠环境监察执法人力和财力资源，很难取得理想的效果。跨部门合作
，构建政府部门之间以及政府与其他公共部门之间的伙伴关系，成为执
法权分散，权力配置不科学的有效选择。山西省环境执法注重发挥各部门的
资源优势，积极探索部门联动执法机制。例如，省环保厅先后与银行、铁路
、电力、国土、煤炭、建设、等14个部门建立了20项联合执法制度，形
成了“环保统一战线”，摆脱环境执法组织力量不足的困境和局限，对加强
环境执法，提高环境执法效能起到积极的作用。自2006年以来，部门联动机
制先后对4420家环境违法企业采取停贷、停电、停运措施，停贷金额高达23
亿元①，环境违法企业的生存空间受到最大限度的挤压。
环境执论文导读：
法权力缺乏效力长期遭到诟病，赋予环境执法部门更多的“硬权力”
以提高执法权威获得越来越多的共识。西方国家甚至专门设立“环境”
来解决环境执法难问题[17]。要形成环境执法的威慑力，其赋权诉求包括直
接吊销企业执照，关停企业、罚没权等。山西省通过出台限期关停、没收查
封等制度规范，赋予环保部门相应的执法权力，以地方性法规的形式明确环
境执法的权限和力度。2007年9月，山西省人大常委会审议通过地方性法规《
山西省重点工业污染监督条例》，第一次明确授予了环保部门责令拆除、查
封、扣压、没收的权力，规定了环保部门责令停业、关闭、停止建设、停止
试生产、停止生产的权力。
回应传统的重行政手段、轻经济激励的执法结构困境，在执法过程中引入经
济激励机制，实现企业的自愿遵从和经济利益有机关联，有助于从根本上改
变环境执法和守法成本高、违法成本低的格局。山西省积极推动环保产业和
技术的发展，强力实施落后产能淘汰制度，建立企业守法服务和激励机制，
最大限度预防环境违法的发生。从2007年起，山西省对没有完成环境污染末
位淘汰任务的市县，暂停审批所有新增污染物排放总量的建设项目，切实淘
汰落后的产能，优化升级产业结构。2006-2008年山西省通过末位淘汰执法
制度，取缔污染企业10000多家，淘汰落后企业4000多家，牺牲GDP近1000亿
元③。与此同时，2008年9月，山西省环境保护厅和山西省物价局联动，根据
产业政策和电价政策，实行脱硫电价加价政策，对建设脱硫设施并符合脱硫
标准的企业，执行每千瓦时提高

1.5分脱硫上网电价；对不建设脱硫设施的企

业，实行惩罚性的环保收费政策；对高污染企业提高用电，加大企业运
营成本，从而在逐利性的驱动下，环境保护成为企业的内生动机。
总而言之，赋权、跨部门合作是山西环境执法制度创新的内核。更为重要的
是，通过淘汰落后产能和关键生产要素差别化机制，重构了新的环境执
法制度基础，即将环境违法行为还原为一个经济问题。环境违法无非是将生
产经营活动中的外部负效应转移，让社会为其承担经济活动的不经济后果。
在新的执法逻辑下，对企业的环境违法行为，以经济负激励制裁企业的外部
负效应最有效。

四、环境治理、制度激励与可持续发展

山西曾被称为“污染之都”，环境污染问题在这一独特的地理空间给环境治
理带来了巨大的挑战。山西环境治理创新以个案的方式尝试性地回答了：在
一个生态环境严重破坏的地区，如何通过环境监管和环境执法制度创新，来
推动发展模式的升级，实现制度激励与可持续发展的意图。环境治理的制度
逻辑和制度细节包括一个多元的治理结构、一套强力的制度体系、一系列健
全的监管执法方式，而环境监管和环境执法是其制度创新的关键。山西环境治理制度创新，不仅带来环境治理主观绩效和客观绩效的改进，而
且体现环境保护与经济发展的兼容。环境政治意志力、环境经济激励力和环
境法治强制力、环境舆论力，这些制度合力导致山西环境治理绩效明显
改善。不仅如此，始于2006年环境治理创新了“资源的诅咒”。山西矿
产资源丰裕，长期以来形成了资源依赖的低端产业结构，导致粗放型的经济
增长而非集约的经济发展。这些制度合力的结果是在政府和环保部门、企业
和社会达成了环境治理和可持续发展的共识，实现环境优化经济增长的结果
。
在强力推动环境监管与环境执法制度创新实践后，山西成为了首个省级“国
家资源型经济转型综合配套改革试验区”，享有资源利用、环境保护与经济
增长的“先行先试”权。这意味着山西的环境治理迎来新的契机，也需要新
的制度逻辑。从现有制度设计的出发点来看，山西环境治理创新的一系列制
度激励措施更多的是基于政治和权力逻辑，即强制性和处罚性的政策工具；
而基于市场和权利逻辑的制度设计，即自愿性和奖励性的政策工具相对较弱
[18]（p.42），而这正是未源于：论文格式范文www.7ctime.com
来制度逻辑的基础。毫无疑问，面对严峻环境污
染的历史和现实，只有依靠环境监管和环境执法的强力才能改变传统的环境
治理“疲软”态势和环境持续恶化的局势。然而，从公共治理的角度看，倚
靠强制论文导读：
和处罚的制度设计具有明显的阶段性特征，新的情境需要环境监管和
执法制度更多地依靠市场和自愿遵从的路径深化制度转型，在制度激励和可
持续发展方面寻找更完美的结合点。
注释：
①参见：《山西环保道路》 http：//.cn/hbj/xiangxi.asp？id={5B9BB03C7716428A
A0D365F510571116}&lanmu=neibuxinwen&topic=%BB%B7%B1%A3%D0%C2%CA%
D3%B5%E3&wlb=n 2010年1月5日。
③参见：《山西环保经验》http：///news.do？
action=info&id=172702009年5月27日。
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