谈缅甸缅甸化进程中美国制裁作用及其挑战

论文导读：
摘要：美国对缅甸长达20多年的经济制裁使得缅甸处于内忧外患的境地，然而，美国的制裁却并没有达到其预期的效果。美国总统奥巴马上台以后调整对缅战略，采取接触和制裁相结合的新策略，这一方面是对缅甸化进程中取得的成果的积极回应以推动化的深入发展，另一方面也是美国“重返亚洲”战略的一部分。本文通过美国对缅甸制裁历史的简要叙述，对缅甸化进程中美国制裁的作用及其挑战进行分析，并探析缅甸在美国对缅战略调整中的政策转变以及对中国的影响。
关键词：美国制裁缅甸化进程 美缅关系
美国对缅甸制裁的历史
美国对缅甸的制裁是美国国内大众普遍认可的结果，但在第二次世界大战之前，美国与缅甸一直保持着一种友好关系的状态。这种友好的关系在二战后持续下降，这主要是由于美国政府认为缅甸的军队政府普遍无视缅甸人民的人权和公民自由。
在二战期间，美国利用缅甸作为抗击日本军队在东亚和中国的行动基地。战后，缅甸成为了一个独立的国家。并于1952年在美国的全力支持下加入了国际货币基金组织。美国和缅甸也建立了全面的外交关系。
两个国家的关系在二战后由于各种原因开始变质。首先是缅甸政府不愿意解决盘踞在缅甸东北部的国民党军队的身份问题，使得美国对缅甸大失所望。其次，缅甸的文职政府被证明是不稳定的，新的军人政府选择与中华人民共和国保持更亲密的关系，这让美国大为反感。最后，军人政府也表现出对缅甸公民的人权缺乏普遍的尊重，取缔了重新要求文职政府执政的反对组织。
尽管美国与缅甸的关系冷却，但美国对缅甸的政策仍维持着相对正常水平。美国也接受缅甸作为它1976年普惠制方案原始受益者之一，美国还授予缅甸最惠国待遇地位，并且支持国际金融机构提供的发展援助条款。两国军队之间直到1988年还存在着密切的军事关系。
对缅甸制裁的实施真正开始是在缅甸8888大屠杀事件之后。这个事件的结果是军队重组以及国家恢复法律和秩序委员会掌权成为国家最高权力机构。
镇压事件后三天，美国参议院谴责缅甸军政府杀人并大规模逮捕民众的行为，支持缅甸回到社会，并且要求里根政府提出人权问题并且与缅甸政府官员和解。里根政府在1988年9月23日做出反应，终止所有美国对缅甸的援助，开始了对缅甸渐进的制裁进程。
掌权以后，缅甸国家宣布它将在1990年5月27日通过举行议会选举形成一个自由与公正的人民议会以促进缅甸回到公民治理的社会。1988年9月27日，缅甸国家恢复法律和秩序委员会发布了一条新的法律管理缅甸内部各种政党的登记，并于1989年5月31日发布了一条新的法律控制即将到来的议会选举。令每个人感到惊喜的是，由昂山素季领导的全国联盟获得了59.9%的选票和382个席位，尽管代表国家恢复法律和秩序委员会的政党——民族团结党获得了2

1.2%的选票，但仅赢得了10个席位。

国家恢复法律和秩序委员会以及缅甸的军队拒绝实现人民议会的选举结果。相反，还逮捕并拘留了包括昂山素季在内的很多反对党领袖。群众被粗暴地镇压。国家恢复法律和秩序委员会颁布了戒严令。
美国国会对缅甸选举后军政府的镇压行为采取了制裁措施，包括在1990年关税与贸易法案中添加对缅甸的制裁，并在1990年8月20日通过了这一制裁。这一法案的第138条授予了美国总统对缅甸实施经济制裁的权力。参议院以92票对0票通过了禁止所有缅甸产品进口的法案。
20世纪90年代期间，美国国会考虑了一系列法案和决议要求对缅甸实施额外的制裁。这些制裁的严重性迫使缅甸国家在1995年7月10日释放了被软禁的昂山素季。即使在昂山素季被释放以后，美国国会仍通过了1997年综合拨款法案第570条对缅甸实施新的制裁。
自从2000年以来，美国国会并没有通过任何新的对缅甸的制裁法，直到2003年春天缅甸对反对党的镇压事件发生之后才通过了2003年缅甸自由与法案。同样，直到2007年秋天 “番红花革命”之后，美国国会才通过了2008年美国议员兰托斯对缅甸反行为的制裁法案。
布什政府也并没有对缅甸采取明显的行动，直到2003年才通过了缅甸自由与法案。自从奥巴马总统上台以后，奥巴马政府对于缅甸的制裁行动局限在更新关于缅甸的国际紧急事件，因此在13047号，13310号以及13448号和13464号行政命令的指导下延长了制裁的时间。
通过美国对缅甸制裁的历史我们可以了解，现存的美国特别针对缅甸的制裁一般可以分为几大类。第一，禁止对某些缅甸政府官员以及他们的家庭成员和商业伙伴发放签证。第二，对某些缅甸政府官员及其家庭成员和商业伙伴进行金融服务的限制。第三，冻结某些经由美国方面选择的个体的资产。第四，禁止进口缅甸原产产品。第五，禁止进口某些类型的产品和某些公司的产品。第六，禁止美国对缅甸新的投资，第七，限制对缅甸双边和多边援助条款。同样，我们可以看到，在美国与缅甸关系的历史中存在着一些显而易见的模式。首先，尽管在二战后两国关系出现了普遍的下降，但是实施制裁是在1988年缅甸爆发了8888大屠杀事件之后才开始的。其次，随之而来的美国对缅甸的制裁通常都是在缅甸的军政府对他们的反对派政党和缅甸人民严重违反了人权和公民自由的行为之后才实施的。第三，美国国会比白宫更积极主动的推动了对缅甸的制裁。
美国对缅甸制裁的作用及其挑战
从理论上来看，经济制裁是否能达到预期的效果与以下几方面的因素有关：一国的对外贸易依存度。缅甸基本上属于一个自给自足的经济，再加上与周边国家经贸合作的不断发展作为弥补，使缅甸承受美国制裁的能力较强。美国没有把对军人集团的制裁与对一般民众的人道主义援助区分开来。因此，制裁真正的受害对象是民众，而不是掌握了国家经济的军人集团。这在一定程度上激起了缅甸民众的民族主义情绪和对美国的反感。另一方面，美国针对军政府上层的制裁包括冻结他们在西方国家的各种资产，对他们实施入境签证限制，对与军政府有关联的企业实施制裁等，并没有起到震慑军政府高层的作用，相反加深了缅甸军方对西方的敌源于：论文www.7ctime.com
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。此外，缅甸当代历史上最显著的特点之一就是存在世界上最大数量反叛的少数民族和共产主义者所引发的长期的。所有这些因素都持续地阻碍了缅甸独立后国家统一和经济巩固。从美国对缅甸制裁的历史进程来看，美国对缅甸的制裁是基于只有在缅甸军政府对他们的反对派政党和缅甸人民严重违反了人权和公民自由的行为之后才实施的，因此，美国对缅甸制裁的信誉度低也是制裁未能达到美国预期效果的原因之一。尽管没有推翻军人政权或者迫使军队向反对党交权，但是来自国际的压力和美国的制裁仍然是缅甸化进程的主要推动力。首先，美国对缅甸的制裁使得普通缅甸人民生活较为贫困，导致了缅甸国内社会矛盾逐渐增大。此外，缅甸国内贫困也导致了种族冲突加剧。对缅甸军政府构成了国内外的双重压力。其次，由于美国对缅甸军政府的制裁以及对反对党的支持，才使得缅甸反对党在军政府的长期强力打压下能够生存下来而不至于分崩离析。2003年8月30日，前缅甸总理钦纽提出七步走路线图，意图实现民族和解。处于内外交困的缅甸的化进程迫在眉睫，美国的制裁在这一进程中则起到了助推力的作用。
美国对缅甸制裁的未来走向
2008年5月缅甸举行了全民公决通过了新宪法，并于2010年11月7日根据新宪法举行了20年来首次制大选，共选举产生1000多名联邦议会议员和省邦议会议员。缅甸七步走的“路线图”第五步的实现以及随后对缅甸民盟领袖昂山素季的释放，让美国开始重新评估对缅甸的制裁。美国总统奥巴马上台以后开始对缅甸实施制裁与接触的新政策。首先，对于缅甸，“国家团结模式”和“模式”是相互关联的。一个意义深远的化只有在国家统一进程上有所突破才能得以实现。其次，美国的援助可以增强民盟在人民和政府中的地位并削弱军政府的反对力度，复兴缅甸公民社会和私营部门，改善缅甸国内社会矛盾，为缅甸提供完成成功转型的能力。上海国际问题研究院美洲研究中心主任吴莼思认为，小布什政府的东亚政策虽然颇受好评，但其在东南亚的表现是一大软肋。奥巴马总统上台以后试图改善与缅甸的关系，也是美国“重返亚洲”政策的一部分。2011年11月，美国国务卿希拉里对缅甸进行了历史性的访问，这也标志着美国政府20多年来对缅甸实施的单边制裁发生了里程碑式的转向。通过这些可以看出，美国旨在恢复美缅关系。这些目的都不可能与美国的外交政策相分离，继续保持并加大对缅甸政治和公民社会发展的直接影响，巩固美国在东南亚的主导地位，防止东南亚向中国过分倾斜，从而遏制新兴大国中国的崛起。这才是美国对缅战略的长期目标。
另一方面，随着美国对缅甸做出的一系列政治经济改革的及时回应，缅甸也开始调整对美国的外交政策以期获得更多的利益，首先，积极与美国接触，推动双方关系的重大改善，解除经济制裁。其次，缅甸将通过美国参议员麦克康奈尔称为“互利”的模式期望得到美国以及其他国家更多的援助。在未来美缅关系改善的基础上，缅甸将利用其重要的地缘政治优势以及资源优势一方面换取美国更多的直接援助，另一方面在美国与东盟和中国之间搞平衡战略，以期获得这三个地区不同的利益。美缅关系的改善对中国具有较大的威胁，亲美的昂山素季领导的全国联盟重新走上政治舞台，也会使中国在缅甸的势力受到影响。
总结
美国对缅甸长达20多年的制裁使得缅甸处于内忧外患的境地，缅甸2010年大源于：www.7ctime.com
选后的一系列举动表现了其积极与美国接触希望解除经济制裁的愿望。另一方面美国在缅甸一系列“进步的曙光”行为以及“重返亚洲”战略推动的背景下，也开始重新评估对缅甸的制裁，期望恢复美缅关系，重新占领缅甸这块东南亚高地。美缅关系的新发展，一方面有助于推动缅甸化进程的实质性进展。对于缅甸而言，如果它逐渐发展成为一个有效的国家，美国的援助将成为这一化进程中不可估量的力量。另一方面，美缅关系的缓和将会给现有的中缅关系带来影响，首先，中国在缅甸的贸易和投资地位将会部分被美国取代。其次，在安全战略方面，美国势力介入缅甸，将会对中国西南边疆领土构成威胁，除此之外，我国计划将打通西南腹地，借道缅甸在印度洋上获得最便捷的出海口，形成东西两翼同时向“两洋”（即太平洋和印度洋）开放格局的“两洋战略”可能会因为美国介入缅甸而受到阻碍。
参考文献：
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5.7—8.

作者简介：谢静，1987年出生，女，汉族，籍贯重庆，山东大学政治学与公共管理学院10级研究生，研究方向：东亚政治与大国关系。