有关于机关事业单位养老保险改革难点理由初探

论文导读：
摘要：我国机关事业单位养老保险体制改革，因为涉及资金量庞大、单位负担沉重、养老金替代率落差等理由，迟迟未能实现政策统一和具体落实。然而，从身份管理向岗位管理的观念转变条件下，通过新旧体制的衔接替代和职业年金制度的建立，不无逐步实现的可能。这一改革，根本上是我国公共服务均等化的一般要求。
关键词：机关事业单位养老保险体制改革
2014年7月1日起正式实施的《事业单位人事管理条例》第三十五条规定：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”这一规定可以视为国家层面对事业单位人事管理制度改革的又一部署方针，即推动事业单位养老、医疗等项工作的社会化，通过社会保险的形式，一方面实现全国社保工作“一盘棋”，统一国民待遇，另一方面试图通过社会化途径减轻国家和单位在用人过程中的养老、医疗等负担。目前，全国范围内的事业单位社会保险改革工作尚处于调研、摸底阶段，关于该项改革的具体措施、办法仍需广泛研究论证。笔者仅从养老保险改革理由入手，根据当前机关事业单位人事管理现实情况，就此项工作可能面对的难点理由进行初步的分析和探索。

一、建立统一社会养老保险体系是公共服务均等化的一般要求

基本公共服务均等化是指为满足社会成员基本的存活和发展需要，通过公共政策的实施，使人们享有的基本公共服务大致相等。基本公共服务范围包括社会保障、基础教育、公共卫生与基本医疗等内容，是新时期中国政府贯彻以人为本的科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则。2006年发布的《国民经济和社会发展十一五规划纲要》首次提出“逐步推进基本公共服务均等化”的战略指针。以此为契机，在社会保险领域，我国已逐步建立了覆盖城乡全体居民的基本养老（保险）保障网络。
在此基础上，国家政策面需要进一步统一养老保险覆盖方式、结算策略，均等国民待遇，在统一政策面实现国民待遇均等化。其措施主要有：一方面，统一城镇企业职工基本养老保险制度，在扩大城镇职工养老保险覆盖面的同时，统一城镇所有企业职工基本养老保险缴费政策、基本养老金计发办法；另一方面，制定基本养老保险转移接续办法，实现不同群体养老保险跨行业、跨地区接续转移；同时，推进事业单位改革，整合养老保险制度。
在整合机关事业单位养老保险工作面向上，一般思路是以事业单位养老保险制度改革为先导，逐步取消养老“双轨制”，将公务员、事业单位工作人员统一纳入均等化的国民社会养老保障体系。2012年制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，提出在试点基础上积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革，将其作为“十二五”时期社会保障制度建设专项行动之

一、可见，实现待遇均等化是实现基本养老保险均等化的重要任务。

二、机关事业单位养老保险改革是事业单位自身发展的需要

现行机关事业单位离退休制度，其资金来源主要是财政拨款，社会化程度低，筹资结构单一，个人保障意识淡薄，没有体现权利、义务相结合及待遇、贡献相联系的社会保障基本原则。事业单位目前退休人员平均年龄和占单位人员比重都高于社会平均数，一般在0.6-1.5的范围，单位养老负担及其沉重。这一现象一方面导致事业单位运转效率降低，另一方面也导致事业单位绩效工资改革迟滞不前，难以适应市场薪酬结构的一般趋势。
现行事业单位养老在制度模式、管理体制、筹资机制、待遇计发和水平等方面，都与企业不同，使得事业单位与企业养老保险制度无法有效衔接，自20世纪90年代企业养老保险改革后，二者的差距逐渐增大，差距比例甚而从约20%扩大到约70%，这种财富分配差距，引起社会关于公平的广泛争议，阻碍人才在社会间的正常流动。
事实上，机关事业单位工作人员作为公职人员范畴，与企业工作人员相比，都属于职业劳动者，在劳动关系方面大体相同；在筹资模式方面，雇主都是主要缴费义务主体；在城乡二元经济体制框架内，基本都属于城镇经济范畴，应该实行相同的养老保障制度。

三、基于均等化目标的事业单位养老保险改革面对的理由

机关事业单位养老保险改革，本质上要求统一纳入城镇职工养老保险体系，费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，实行地方乃至省级统筹，实现养老社会化。在推行此项工作过程中，按照机关事业单位现行离退休制度考察，主要面对以下理由亟待解决：

1、养老保险改革如何平衡社会公平。

机关事业单位离退休制度长期实行现收现付、个人不缴费、完全依靠财政养老的政策。这一方式的特点，一是资金来源单一，完全依靠财政拨款和事业经费；二是随着近年机关事业单位工资连续上调，退休人数增加，导致财政负担十分沉重；三是在这一体制下，养老金替代率和实际收入水平在机关事业单位和企业之间存在巨大差异——机关事业单位实际养老金替代率在85%以上，而企业只有48%，表明企业员工在退休后其生活水平还不到退休前的一半——随着养老金替代率下降幅度的拉大，企业员工与机关事业单位职工在养老待遇水平上的差距也在不断拉大，根据规定，企业退休人员基本养老金的正常调整幅度为上年度职工平均工资增长率的40%～60%，而机关事业单位退休人员的调整幅度按同级在职职工工资增长率调整，调整幅度可达90%，从而使得企业养老金虽然一直在增长，但实际上机关事业单位平均人均退休金还是远远高出企业退休养老金。
如果政府以国家财政负担过重为由，改革目的实际表现为“甩包袱”，将机关事业单位人员退休待遇完全社会化，纳入企业职工养老保险统筹统一考量，那么将损害机关事业单位人员现有利益；而如果建立个人缴费、国家财政支持的“新机制”，则需要在不使其他人利益受损的情况下增加一方福利。事实上，部分改革声音希望通过过渡性养老金和职业年金的办法，使改革对即期退休者的影响减小，而仅对较晚退休者实现完全改革，在操作层面并未增进福利，因之顺利实现的可能性较小。虽然在可见范畴内我们认为机关事业单位与企业职工养老金待遇差别是客观存在的，但但考虑到国内生产总值和政府财政收入增长倍数的事实，事业单位养老金的实际攀升幅度并不大，相对而言，是企业养老金增长过少。因之，应该以提高企业养老金论文导读：综合考虑机关事业单位现有人员结构，包括已退休人员、距离退休缴费年限不足15年及尚能完成15年缴费年限工作人员，如按照现有收入水平，在不降低工作期间收入的情况下，单位需要承担的养老保险改革资金，将会无比巨大，单靠政府财政补贴是难以承担的。一方面，已退休人员转化社会化养老，在实际收入水平不降低的情况下，单位每年应缴纳
水平，而非降低机关事业单位人员养老金待遇的方式实现改革目标。

2、养老保险改革资金负担沉重，对改善机关事业单位现有养老经费支出模式并无帮助。

按照城镇企业职工养老保险统筹缴费费率计算，个人缴费比例在8%，单位缴费比例在20%。综合考虑机关事业单位现有人员结构，包括已退休人员、距离退休缴费年限不足15年及尚能完成15年缴费年限工作人员，如按照现有收入水平，在不降低工作期间收入的情况下，单位需要承担的养老保险改革资金，将会无比巨大，单靠政府财政补贴是难以承担的。一方面，已退休人员转化社会化养老，在实际收入水平不降低的情况下，单位每年应缴纳补贴费用，都将成为巨大负担；另一方面，对于机关事业单位“新人”，如果在不降低预期退休养老待遇的情况下，按照企业职工养老金替代率予以计算，缴费基数和缴费模式势必将成为事业单位自身发展的巨大包袱。根据测算，按现有养老模式，机关事业单位每年实际支出的养老经费，尚不足以充抵实行养老保险制度改革后按比例应缴纳的社会保险部分。亦即，如果实施理想中的统一于城镇企业职工养老保险的机关事业单位养老保险改革，对于单位而言，其每年实际支出养老资金，将不仅局限于已退休人员，而将普及于全部工作人员，实际支出将会超过或至少不少于当前支出。而在此基础上实现的养老保险机制，却未必能维持既有的退休待遇水平和增长幅度。这一判断，将大大降低事业单位从集体到个体的参与改革的愿望。
3、征缴发放缺乏理论论证和政策统

一、现行局部改革效果不明显。

机关事业单位养老保险改革已近二十年，但仍然缺乏法律依据。机关事业单位养老保险改革试点地方，征缴基数有按人事部门核定档案工资为标准，有按工资总额为标准，甚至有执行“双基数”或“单基数”；单位征缴比例方面，有的高达40%及以上，有的只有20%左右，多数在25%～33%；个人征缴比例一般为2%～8%，多数在2%左右，不少地方还不建立个人账户，使统账结合的方式比现收现付的方式风险更大；而有倡议将事业单位基本养老保险制度暂不纳入社会保险体系，更将形成新型“双轨制”，使社会出现增设机构和增加冗员的理由。综合来看，这些理由是缺乏统一理论设计论证和政策指导导致的。

四、关于机关事业单位养老保险改革的倡议

1、打破身份制度，设立过渡期，从发展角度实现一体化的社会保险机制。

机关事业单位养老保险制度的建立，是一个历史发展的过程，其根本，是打破“身份双轨制”的樊篱，与企业职工养老保险并轨，实现政策统一。这一统一的基础，并不在于形式上立即实现养老的社会保险化，从而面对诸如资金压力、给付不能和全员政策平衡不能的诸种弊端，而在于立足历史发展的规律，从根本上梳理机关事业单位人员任用的人事关系，改事业单位人事聘用制为雇员（合同）制，从而从根本上破除身份体制。这一改革是历史性的，是有一定发展过程的，因此应当设立过渡期，以实现新旧体制的衔接。
一方面，事业单位必须转变用人机制，采取合同制度聘用人员，使用人方式统一于劳动合同职业制度，从而自然衔接养老社会保险体制；另一方面，应当建立较为科学的薪酬分配体系，采取合同绩效工资制度，加大奖金比例，促使新人能够积极储备自身养老资金；同时，要将新人任用机制与老人任用机制加以区别，对二者待遇体系进行测算和考察，通过奖金机制平衡二者岗位、劳动付出和发展空间。做好新旧制度衔接，既要保障原有体制人员待遇连续，又要顾及新体制衔接和待遇水平平衡。可以认识到，当政策层面的“老人”完全为“新人”、“新机制”所替代，统一的社保政策就有了付诸实施的可能。其中，职业年金替代率如果能够保证养老保险待遇不降低，许多理由将暂时化解；同时，通过岗位设置和绩效考核制度，差异化机关事业单位人员收入结构，制约用人成本，建立市场化的人员聘用机制，是做好资金制约的另一重要途径。

2、构建机关事业单位职业年金制度。

机关事业单位养老保险制度改革后，其工作人员的养老保险待遇保障，应当在社会保险的基础上，通过职业年金制度予以补充，以减少改革前后的待遇落差。总体而言，通过职业年金来弥补基本养老保险待遇下降的部分，体现效率和差别，以基金制和缴费确为主体，采用个人账户方式进行管理。由于职业年金属于补充性的养老保险制度范畴，故基本养老保险和职业年金替代率合计设为80%是比较妥当的。平衡企业年金设置的有限性和机关事业单位年金的普遍性和增长率，合理的职业年金将既保障公职人员体面的社会身份，也使得社会分配差距有所减少，这符合世界一般经济体的社会养老保险结构和待遇比例基准。
总体而言，养老的社会保险机制，应立足于满足基本养老需求为目标加以创设。根本上，转变机关事业单位绩效工资考核结构，推行绩效奖金制度和职业年金，保障机关事业单位人员工资和养老待遇水平稳定，是符合机关事业单位作为社会公共事业服务工作性质的稳定要求的。与企业职工效益工资和日常积累的养老意识有所区别，机关事业单位的总体收入水平应当维持在社会平均水平附近，同时通过绩效意识的衔接，培养机关事业单位工作人员日常积累的养老意识，增加养老累积途径。在观念变革的前提下，进行制度创设和政策引导，是最终实现基于国民统一基础上有所差别、体现行业质量的养老保险制度改革的必定路径。
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