浅析集约经营农地规模利用和集约经营：新型农业经营系统关键环节学士

论文导读：
党的十八大提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大战略部署，今年1号文件也紧密围绕现代农业建设，提出致力于构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的战略目标。从世界各国的经验来看，农业土地的规模利用和集约经营是实现农业现代化的必要前提。同时需要认清的一个问题是，农业土地规模利用并不意味着所有的农业土地都必须采取规模化农场的方式进行集中经营，而是依据各地实际的农业生产经营条件、土地资源禀赋、产权制度特征，在充分尊重农民意愿的前提下，有目的、分步骤地推进农村剩余劳动力与土地相剥离，逐渐建立以“适度”和“集约”为特征的农地规模和集约利用体系，加速推动农业现代化进程，以适应“四化”同步发展的要求。为此，笔者将主要从促进我国农地规模利用和集约经营的“四个适应”以及在新条件下如何进一步完善农地规模利用和集约经营的政策建议两个层面进行相关探讨。

一、促进农地规模利用和集约经营应注意的“四个适应”

（一）与宜农土地区域分布程度相适应。根据“中国1：100万土地资源图”估算，我国宜农耕地类的毛面积约占全国总面积的17.34%，主要分布在松嫩平原、三江平原、黄淮海平原、长江中下游平原和四川盆地等地，这些区域土地的肥沃程度和平整程度较好，其中大部分地区已经进入或正进入现代农业的初级阶段，可进一步按照“集中”经营的方式。大力提高农业资本投入的比例和农业机械化水平，逐步建立起以信息化、生态化、多功能化和国际化为基本特征的高级现代农业体系。对于土地肥沃程度和平整程度较差的区域，例如西部地区（重庆、云南、贵州等），平地与缓坡地（坡度<15度）占适宜农业耕作土地较大比例，且土地零碎化经营的现象突出，这在客观上降低了土地集中规模经营的程度，该类区域的大部分地区仍处于传统农业阶段，不宜采用大规模机械化经营的条件，但可采取“集约”经营的方式，积极促进土地流转，培育以专业合作社、小型家庭农场等新型的经营主体，最大程度减少土地撂荒，尽早完成传统农业向初级现代农业发展阶段的转变。
（二）与农村劳动力转移程度相适应。我国人均耕地面积仅为1.4亩左右，远远低于世界其他国家的平均水平。极端小规模的农户经营，已成为制约我国推进农业现代化的最显著瓶颈。为此，必须加速农村剩余劳动力转移，将大量农民从分散、细碎的土地经营中解放出来。稳步推进户籍制度改革，加速进城务工农民“市摘自：毕业论文www.7ctime.com
民化”进程是实现农村剩余劳动力转移的必然路径。目前，广东、四川成都和重庆等地正在积极探索深化城乡户籍制度改革的实施方案，取得了一些有益的经验，在深入推进的过程中也面临着较大的难题。进城农民的“完全市民化”是一个长期过程，必须立足于当地经济社会发展实际，在当地政府财政支出足以支付新增城镇人口社会福利的前提下，尊重转户农民自愿退出土地的选择权，分阶段、分步骤制定相关方案，促进一部分有条件“转户”农民向市民转化，同时加强“转户”农民进城的就业、教育、医疗、住房、社保等方面的配套社会福利制度建设，为有条件“转户”农民提供全方位的公共服务。
（三）与农业产业化需求程度相适应。构建现代农业体系是土地规模经营的目的。在优化农业生产经营区域布局、稳定发展基础产业、培育和壮大优势产业的前提下，各地正推动现代农业经营体制创新，以促进土地承包经营权集中利用和流转。因现阶段城乡二元土地制度存在，农业用地转化为城镇建设用地将导致巨额的增值收益，必须警惕城镇资本进入农业可能出现的现象：个别企业可能以建设“设施农业”或“现代农业园区建设”为名，大规模圈占或租赁农村土地进行非农业经营活动，这不仅将侵占农民利益，更不利于耕地保护。因此，在加速现代农业进程的同时，必须高度警惕并杜绝这种农地规模流转中的“变相开发”倾向。确保农地规模利用和流转切实服务于“农”，确保其用地性质和用途不变。
（四）与农民集中居住程度相适应。农民退出分散、闲置的宅基地是促进农地规模化利用和集约化经营的必要前提。目前各地主要通过城乡建设用地增减挂钩和“地票”交易等方式对农民宅基地等农村建设用地进行整理。在项目实施过程中，出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点范围以及违背农民意愿强拆强建等问题。从实际情况来看，在经济较发达地区或靠近城市的农村，新建村房屋非法营建和商品化交易的倾向较为明显，而在经济欠发达或远离城市的农村，新建村房屋无人或很少有人居住，这造成了土地、资金和人力的巨大浪费。因此，在农地规模化利用必然要求农民“散居”向“聚居”这一空间居住形态变化的过程中，应同样注意“适应”原则：在农民自愿退出宅基地的前提下，科学规划新村建设，不得在城镇论文导读：
规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住，并严格农民新村建设的农民准入条件，坚决杜绝各种形式的“小产权房”开发。

二、促进农地规模利用和集约经营的建议

（一）实施现代农业产业规模用地功能分区规划，优化现代农业产业区域布局。一是按照今年1号文件提出的“稳定发展农业生产”思路，加强对产粮大县和现代农业建设示范区建设试点的支持，进一步从国家层面尽快研究和制定现代农业产业“适度”规模化经营的农业土地主体功能分区规划及实施方案，全面提高农业土地单元的产值，提升农产品的科技附加值，培育和壮大农业基础产业和优势产业。二是按照因地制宜和注重效益原则，对非主要粮食生产基地的农业用途土地，各地应尽快研究和制定现代农业产业集约化利用的相关规划和政策。在稳定农村土地承包关系长久不变的前提下，引导农村土地承包经营权有序流转；并以加强对农民自愿退出闲置、分散的宅基地的整理、复垦为契机，有效增加耕地面积。在注重生态保护的前提下，以大力支持发展多种形式的新型农民合作组织为核心，促进农业用地适度集约化经营，通过规划和建设特色农业产业体系，积极发展特色农产品深加工业；将发展乡村旅游产业与发展具有区域特色的生态农业或休闲农业有机结合起来，全面提高城乡居民参与农业经营互动的积极性。 （二）促进农民土地“承包权”和“经营权”进一步分离，建立健全农民土地承包经营权市场流通体系和农民土地承包经营流转风险防控体系。一是因地制宜，以多种形式促进土地“承包权”和“经营权”相分离。在农业生产经营基础条件较好的区域，重点推进涉农企业公司化经营，积极开展土地承包经营权入股、信托试点，将农民分散的土地承包经营权量化为股权或收益权，形成农民自愿流转土地的激励机制；重点发展农民专业合作社，继续完善土地承包经营权和林权的抵押机制，促进发展特色农业所需农业用地向专业合作社、种养大户和家庭农场适度集中流转。二是建立统一、规范的农民土地承包经营权市场流通体系。进一步完善土地流转立法的程序和机制建设，使各类土地承包经营权的流转透明化、市场化和公正化；研究制定分区域的土地承包经营权流转基准体系，切实保障农民的土地权益。三是建立农民土地承包经营流转风险防控体系。坚持严格保护耕地的宗旨，防止农业掠夺式经营，设立耕地保护基金，完善基本农田保护制度，切实保障粮食安全；进一步规范土地承包经营权流转程序，完善流转契约，尽量减少流转纠纷；鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但同时必须建立土地承包经营权流转用途监察制度，坚决杜绝一切在土地承包经营权集中流转和经营过程中土地用途发生改变的现象。
（三）深入推进农民市民化进程，引导农民自愿脱离农村“土地保障”。一是在有序推进农业转移人口市民化过程中不断深化和完善户籍制度改革的工作制度。进一步完善考核基层政府推动转户的工作机制，制定提高转户工作针对性的分类转户政策，在尊重转户农民自愿的基础上，重点推进转户农民向小城镇转移。二是建立户籍制度改革中土地一财税联动机制，引导已转户自愿退出土地（承包地和宅基地）。第一，成立农村土地信托经营中心，将一部分农民退出承包地使用权的经济补偿折合为持续的资产收益权，为转户农民进入城镇生活、就业提供“启动的资本金”；第二，进一步深化城乡建设用地增减挂钩和“地票”交易的体制机制创新，确保自愿退出宅基地的农民能够享有合理的土地资本化增值收益；第三，将一部分农民退出土地的资本化增值收益留存当地，开设特别的财政账户，成立专门的转户农民公共服务保障基金，用于支付当地区（县）政府对新增城镇人口提供的各项公共福利及保障。总之，通过“户改-土地-财税”的联动机制，形成已转户农民在享受城镇户籍人口权益的同时自愿放弃农业户籍人口相关权益的制度激励。

(四)稳步推进农民新村建设，引导农民由“散居”向“聚居”转变。一是坚持“论文导读：

政府引导与农民自愿相结合的原则”与“农民新村建设与土地适度集中规模程度相适应”的原则，科学规划村庄建设，严格规划管理，合理控制建设强度，并注重保持乡村功能和特色。严格按照城乡规划，统筹全局，着眼长远，合理节约用地，充分利用废弃地、空心村，采取宅基地置换等方式，集约利用土地。二是积极解决农民新村房屋产权问题。对符合建设程序的农民新村颁发规划文书和土地、房屋产权证明，并可用于抵押。建议在区（县）房管部门增设农民新村房屋产权业务。在乡（镇）分片区设立房屋产权机构。但农民新村房屋的流转只能限于本集体经济组织内部，不得对外向城镇居民出售。三是强化农民新村管理和服务。以村庄整治为抓手。重点进行村内道路硬化、亮化、绿化、垃圾收集清运以及环境整治，建议参照城镇居民房屋物业管理的有关条例规定，尽快出台《农民新村管理办法》，进一步规范农民新村物业管理，以进一步增强农民新村对农民“聚居”的示范和引领作用，逐渐引导农民由“散居”向“聚居”过渡。
（五）提高政府的公共服务管理水平，为农地规模利用和集约经营及流转提供坚实保障。一是在国家层面和省级层面上尽快形成农业现代化过程中农地规模化和集约化利用的总体思路，制定科学、合理的农地比较利用源于：论文范例www.7ctime.com
的功能分区的总体规划。二是在市、区（县）级层面建立健全统一的农地规模化和集约化利用的政策宣传和信息工作平台，使相关政策落实到户，在农地供方和需方之间（涉农企业、种养大户和农户）形成畅通的信息渠道。三是形成乡镇基层政府推动农地规模化和集约化利用的常态化工作机制，进一步增强相关各部门的工作执行力和配合力，为农地规模化、集约化利用和流转的各个环节提供快速、便捷的公共服务。
（责任编辑 卢子娟）