浅议台湾地区台湾地区特殊教育法律特点及启迪

论文导读：，颇具前瞻性。深入分析发现，台湾地区特殊教育法律呈现出如下主要特点。2.1明确规定并不断扩大特殊教育服务对象从历史角度学术论文下载www.7ctime.com来看，台湾特殊教育法律的服务对象处于动态的发展之中。1944年台湾颁布与实施的《强迫入学条例》只规定智能不足、体能残障、性格或行为异常3类群体属于特殊儿童，需
摘要：经过多年的发展，台湾地区已形成以《特殊教育法》为核心的特殊教育法律体系，呈现出如下主要特点：（1）明确规定并不断扩大服务对象；（2）重视教育权利的公平性与适宜性；（3）明确和强化政府的主导责任；（4）大力推进融合教育和个别化教育；（5）注重保障家长权益。台湾经验带给大陆的启示主要有：（1）提升立法层次和系统性；（2）扩大特殊教育法律保障范围；（3）明确和加强政府的财政投入责任；（4）保障家长参与权；（5）加强立法的操作性和刚性。
关键词：特殊教育 立法 特殊儿童 教育公平 融合教育
分类号：G760
1 引言
特殊教育与人权的尊重、保护紧密相关，其发展水平被视为衡量社会文明程度的重要标志。纵观国际社会特殊教育改革历程可见，通过立法保障、规范和促进特殊教育事业健康、可持续发展已成为许多国家的共同性举措。我国台湾地区十分重视特殊教育立法，在依法治教方面积累了很多可资借鉴的经验。
台湾地区最早的特殊教育立法活动可追溯至1944年颁行的《强迫入学条例》第13条和1968年颁布的《九年国民教育实施条例》第10条，但是这些规定仅仅是笼统的个别性规定，缺乏与这些条款相配套的措施与实施办法。比较正式的特殊教育立法始于20世纪70年代，台湾先后颁布了《特殊教育推行办法》（1970年颁布）和《特殊儿童鉴定及就学辅导标准》（1974年颁布）等法规。1984年，台湾当局颁布了《特殊教育法》，对特殊教育事业发展做出系统的规定，台湾特殊教育及特教立法进入一个新的时代。此后，《特殊教育法》于1997年、2001年、2004年和2009年被多次修订。时至今日，台湾地区已建立起以《教育基本法》、《身心障碍者权益保障法》为基础，以《特殊教育法》为母法与核心，以《特殊教育法施行细则》、《特殊教育课程教材教法实施办法》、《特殊教育设施及人员设置标准》、《身心障碍及资赋优异学生鉴定标准》等为主要子法的特殊教育法律体系，为特殊教育发展提供了不可或缺的刚性保障，有效地维护了特殊人群的受教育权。
在大陆地区，随着社会、经济、文化和教育等各项事业改革的逐步深入，特殊教育发展受到日益广泛的关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下文简称《规划纲要》）明确提出“关心和支持特殊教育”、“完善特殊教育体系”和“健全特殊教育保障机制”。在此背景下，归纳台湾地区特殊教育法律的特点，分析这些特点对大陆地区特教立法的启示，对于促进我国大陆地区特殊教育改革，推动特殊教育法制建设，进而提升特殊教育水平无疑具有重要的现实意义。
2 台湾地区特殊教育法律的主要特点分析
台湾地区的特殊教育立法充分借鉴了美英等西方国家的历史经验，同时又特别重视本土化，本着扶助弱势群体、注重教育公平的立法理念，规定了特殊教育体系、特殊儿童的范围、鉴定、入学、升学、辅导、服务、设施及福利等有关事宜，形成了比较完善的特殊教育法律体系，颇具前瞻性。深入分析发现，台湾地区特殊教育法律呈现出如下主要特点。

2.1 明确规定并不断扩大特殊教育服务对象

从历史角度学术论文下载www.7ctime.com
来看，台湾特殊教育法律的服务对象处于动态的发展之中。1944年台湾颁布与实施的《强迫入学条例》只规定智能不足、体能残障、性格或行为异常3类群体属于特殊儿童，需要接受特殊教育。这种分类比较笼统，与当时的特殊教育事业发展和特殊教育研究深入程度直接相关，也显示出早期特殊教育立法的粗糙。到20世纪70年代，特殊教育服务对象呈现出扩大趋势。1970年《特殊教育推行办法》规定的服务对象扩大到智能不足者、视觉障碍者、听觉障碍者、言语障碍者、肢体障碍者、身体病弱者、性格或行为异常者7类群体，而1977年修正该办法时又增加了学习障碍者和资赋优异者，使服务对象达到了9类。更重要的是，1977年的这一规定从广义上界定特殊教育，将资赋优异者也纳入特殊教育服务对象。
1984年颁布的《特殊教育法》以及此后的多次修订都坚持了这一定义，均在第一条明确指出，“为使身心障碍及资赋优异之国民，均有接受适性教育之权利，充分发展身心潜能，培养健全人格，增进服务社会能力，特制定本法”，开宗明义地指出《特殊教育法》颁布的根本目的是促进身心障碍和资赋优异两类人群的特殊教育论文导读：
。最新修订的2009年《特殊教育法》规定：身心障碍者“指因生理或心理之障碍，经专业评估及鉴定具学习特殊需求，须特殊教育及相关服务措施之协助者”，具体包括智能障碍、视觉障碍、听觉障碍、语言障碍、肢体障碍、身体病弱、情绪行为障碍、学习障碍、多重障碍、自闭症、发展迟缓和其它障碍12个类别；资赋优异者“指有卓越潜能或杰出表现，经专业评估及鉴定具学习特殊需求，须特殊教育及相关服务措施之协助者”，具体包括一般智能资赋优异、学术性向资赋优异、艺术才能资赋优异、创造能力资赋优异、领导能力资赋优异和其它特殊才能资赋优异6个类别。
在美英等西方国家以及我国大陆地区，特殊教育相关法律所保障的范围多局限于身心障碍者。联合国教科文组织于1994年世界特殊教育大会上颁布了《萨拉曼卡宣言》，明确提出“融合教育”（inclusive educa，tion）理念，但这种理念也主要是针对残障儿童提出，指出教育应当满足所有儿童的需要，每一所普通学校必须接收服务区域内包括残障儿童在内的所有儿童入学，并为这些儿童能受到自身所需要的教育提供条件。相比较而言，台湾地区的立法扩大了特殊教育的服务范围，在不断扩大身心障碍者范围的同时兼顾资赋优异者的特殊教育需要和发展，突破了特殊教育局限于身心残障者的理解，形成了优障兼容，但以身心障碍为主的特殊教育服务体系，是一种历史性的突破。

2.2 重视教育权利的公平性和适宜性

保障特殊人群享有公平的受教育权是台湾地区特殊教育立法的核心理念。《教育基本法》于1999年颁布，其中第4条规定，民众“无分性别、年龄、能力、地域、族群、宗教信仰、政治理念、社经地位及其它条件，接受教育之机会一律平等”，对于身心障碍者之教育，“应考虑其自主性及特殊性，依法令予以特别保障，并扶助其发展”；1997年、2001年、2004年及2009年修订的《特殊教育法》也都明确指出，各级学校不得以身心障碍为由，拒绝学生入学；2011年新修订的《身心障碍者权益保障法》重申，“各级学校对于经直辖市、县（市）政府鉴定安置入学或依各级学校入学方式入学之身心障碍者，不得以身心障碍、尚未设置适当设施或其它理由拒绝其入学”。这使得接纳特殊儿童，特别是身心障碍儿童入学成为各级学校的法定责任，贯彻了“零拒绝”原则，有利于保障特殊学生的受教育权，减少并最终消除特殊学生受忽视、被排斥的现象。教育公平不仅体现在受教育机会的公平上，而且体现在受教育过程和发展结果上。保障和落实特殊人群的受教育机会，但如果不能向他们提供符合其特点和需求的适宜性教育，这种教育公平是空洞和低水平的。台湾地区在特殊教育立法中高度重视教育过程和结果上的适宜性，将适宜性和公平性一起作为特殊教育立法的基本诉求。1984年的《特殊教育法》指出，“特殊教育之内容，除以民族精神教育、国民生活教育为中心外，对资赋优异者，应加强启发其思考与创造之教学；对身心障碍者，应加强其身心复健及职业教育”。到2009年，新修订的《特殊教育法》对适宜性做出更为明确的规定，“为因应特殊教育学生之教育需求，其教育阶段、年级安排、教育场所及实施方式，应保持弹性”；“特殊教育之课程、教材、教法及评量方式，应保持弹性，适合特殊教育学生身心特性及需求”。由此可见，从教育机构与设施的设置，到课程、教材和教法的选择，台湾地区都强调因应所服务群体的特殊性而灵活安排，使教育符合学生的特点和需求，确保教育的适宜性和高质量。
教育权利的公平性和适宜性理念对台湾地区特殊教育法律的建构起着重大的指导作用，渗透、贯穿于具体法律规范之中，可谓其特殊教育法律的主导价值观。

2.3 明确和强化政府发展特殊教育的主导责任

特殊教育事业的发展有赖于政府、教育机构、教师、家长等多方面的共同努力，每一种力量都不可或缺，但相对而言政府的作用更大，具有决定性影响。因此，台湾地区特殊教育法律注重明确和强化政府发展特殊教育的主导责任。
这种强化主要体现在以下几个方面：（1）明确政府主管机构及其权责。《身心障碍者权益保障法》和1997年以后修订的《特殊教育法》都在第2条明示，有关主管机构分成三个级别，最高主管机构为内政部或教育部；在直辖市为直辖市政府；在县（市）为县（市）政府。每个级别政府应负的权责在这些法律中都有明确列举，主要有规划、法论文导读：
律监督、财政投入、师资配备等。2009年《特殊教育法》规定，“各级主管机关为有效推动特殊教育、整合相关资源、协助各级学校特殊教育之执行及提供咨询、辅导与服务，应建立特殊教育行政支持网络”。（2）保障特殊教育财政投入。台湾地区对特殊教育的财政投入规定经历了一个由宽泛到具体，并不断加大力度的过程。1984年《特殊教育法》有关规定比较宽泛，只是要求“各级政府，应按年从宽编列特殊教育预算”。1997年修订后的《特殊教育法》开始对各级政府财政投入比例做出明确而具体的规定，要求特殊教育预算“在政府不得低于当年度教育主管预算的百分之三。在地方政府不得低于当年度教育主管预算的百分之五。”“地方政府编列预算时，应优先身心障碍学生教育。政府为均衡地方身心障碍教育之发展，应视需要补助地方人事及业务经费以身心障碍教育”。到2009年，新修订的《特殊教育法》进一步加大财政投入力度，提高政府财政预算份额，特殊教育预算“在政府不得低于当年度教育主管预算百分之四点五”，在地方政府层面维持百分之五水平。（3）加强教育督导。政府对特殊教育成效的督导，是特殊教育事业发展的重要保障。台湾地区2009年新修订的《特殊教育法》从督学和督政两个方面对特殊教育督导做出明确规定。在督学方面，“高级中等以下各教育阶段学校特殊教育之成效，主管机关应至少每三年一次评鉴”。在督政方面，“直辖市及县（市）主管机关特殊教育之绩效，主管机关应至少每三年一次评鉴”。为深化特殊教育督导的效果，《特殊教育法》要求督导评价的结果应予公布，并“对评鉴成绩优良者予以奖励，未达标准者应予追踪辅导”。
台湾地区在立法中明确和强化了政府责任，使政府在推进特殊教育事业和保障特殊教育质量过程中的权责明确化和具体化，推动各级政府切实履行职责，为特殊儿童接受公平而适宜的教育提供了有力保障。

2.4 大力推进融合教育和个别化教育

融合教育指将身心障碍儿童和普通儿童放在同一环境中一起学习的方式，它强调提供身心障碍儿童以最少受限制的教育环境，而非隔离的环境，在普通班级、学校、社区中提供所有的特殊教育和相关服务措施，让特殊儿童与普通儿童有更多互动的机会，使特殊教育及普通教育融合成为一个系统。融合教育是当前特殊教育发展的基本趋势。顺应这一国际趋势，1997年修订的《特殊教育法》开始提出融合教育的观念，在第13条中规定，“各级学校应主动发掘学生特质，透过适当鉴定按身心发展状况及学习需要，辅导其就读适当特殊教育学校（班）、普通学校相当班级或其它适当场所。”但“身心障碍学生之教育安置，应以满足学生学习需要为前提下，最少限制的环境为原则”。1998年修订的《特殊教育法施行细则》第7条又进一步强调，“学前教育阶段之身心残障儿童应与普通儿童一起就学为原则”。到2009年，新修订的《特殊教育法》明确提出融合教育理念，指出“特殊教育与相关服务措施之提供及设施之设置，应符合适性化、个别化、社区化、无障碍及融合之精神”。
不难发现，台湾地区所倡导的融合教育不是简单的融合，它综合考虑多种因素，在推行零拒绝、社区化、无障碍等原则的同时，特别强调适性化和个别化，希望身心障碍儿童能接受到符合其身心特点的教育，从而真正实现最终的融合。为此，2009年《特殊教育法》规定，“各级主管机关应设特殊教育学生鉴定及就学辅导会，遴聘学者专家、教育行政人员、学校行政人员、同级教师组织代表、家长代表、专业人员、相关机关（构）及团体代表，特殊教育学生鉴定、安置、重新安置、辅导等事宜。”基于鉴定和评估结果，家长可以选择将子女送入特殊教育学校、源于：论文封面格式范文www.7ctime.com
普通学校特殊教育班（分集中式特殊教育班、分布式资源班和巡回辅导班等三种形式）或普通学校普通班级。而在各种形式教育机构就读的过程中，教师要为每个孩子订立个别教育计划，增加特殊教育的针对性和实效性。2009年《特殊教育法》还规定，为确保鉴定和安置的适当性，各主管机关应每年进行一次重新评估。只有基于科学有效的鉴定，将特殊儿童安置在一个适宜的环境中，使其接受到满足其特殊教育需要的个别化教育，才能有利于他们的发展与融合。

2.5 注重保障家长在特殊教育中的权益

家长在特殊儿童（包括身心障论文导读：育体系。反观大陆地区，尽管上世纪90年代相继颁布了《残疾人保障法》（1990年颁布，2008年修订）、《残疾人教育条例》（1994年颁布）等法律法规，但总体而言，特殊教育立法工作相对薄弱，存在一些亟待关注的问题。在未来，大陆地区要充分借鉴台湾地区有关经验，加强特殊教育立法。台湾地区特殊教育立法带给大陆的启示有很多，需要特别关
碍和资赋优异两类儿童）的发展中扮演着重要的角色。除特殊儿童本人之外，家长是特殊教育领域中最为重要的利益相关者群体。只有特殊教育获得家长的认同、参与和支持，家长的权益以法律的形式被予以确认，特殊儿童权益和发展才能真正获得有效的保障。在台湾地区，注重保障家长权益是特殊教育立法的又一重要趋势和特点。
在台湾，对家长权益的重视有一个发展的过程。1984年《特殊教育法》没有对家长权益进行任何具体的规定；1997年修订过的《特殊教育法》开始明确规定家长在子女接受特殊教育中的权益，在5个条款中7次提到家长权益；到2009年，新修订的《特殊教育法》加大了对家长权益的重视，在7个条款中11次提到家长权益。特殊儿童家长的权益主要体现在知情权、选择权和参与权，其中参与权是一项基础性权利，家长有机会参与，其知情权和选择权才能得以落实。据2009年台湾《特殊教育法》有关规定，家长的参与权体现在多个层面上，包括：（1）区域领导与管理层面。家长代表可以加入各级主管机构所设立的特殊教育咨询会，参与咨询、规划及推动特殊教育相关事宜，还可以加入各级主管机关设立的特殊教育学生鉴定及就学辅导会，参与特殊教育学生鉴定、安置、重新安置、辅导等事宜。（2）学校管理层面：“高级中等以下各教育阶段学校，为处理校内特殊教育学生之学习辅导等事宜，应成立特殊教育推行委员会”。这个推行委员会中必须吸纳身心障碍学生家长代表参与。而在学校常规的家长会中，也至少要吸纳一名身心障碍学生家长为常务委员或委员，参与学校层面特殊教育相关事务的管理和推动。（3）子女教育层面。家长可以列席有关自己子女身心障碍鉴定及安置会议，且可以邀请相关专业人员列席，参与有关子女鉴定和安置的决策。此外，高级中等以下各教育阶段学校以团队合作方式对身心障碍学生或资赋优异学生制订个别化教育计划时，家长也可以参与并邀请相关人员列席。
3 对大陆地区特殊教育立法的启示
特殊教育法律为台湾特殊教育事业发展提供了强有力的保障。目前，台湾已经形成从学前教育到高等教育，惠及3岁以上特殊儿童的完整特殊教育体系。反观大陆地区，尽管上世纪90年代相继颁布了《残疾人保障法》（1990年颁布，2008年修订）、《残疾人教育条例》（1994年颁布）等法律法规，但总体而言，特殊教育立法工作相对薄弱，存在一些亟待关注的问题。在未来，大陆地区要充分借鉴台湾地区有关经验，加强特殊教育立法。台湾地区特殊教育立法带给大陆的启示有很多，需要特别关注的包括如下几点。

3.1 提升立法层次和系统性

在早期，大陆地区有关特殊教育的法律条文主要散见于有关法律中。1986年，《义务教育法》规定，“地方和各级人民政府应当为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特教学校（班）”。1990年颁布和2008年修订的《残疾人保障法》在第三章里专门对残疾人的教育问题做出规定。有关特殊教育的第一部专项法规是《残疾人教育条例》，由国务院于1994年颁布，它详细规定了特殊教育体系、教师、物质条件保障以及奖惩等相关事宜。应该说，这些法律法规对于推动大陆特殊教育事业发展起到了重要作用，但必须承认的是，大陆特殊教育立法层次偏低，缺乏系统性，尚未形成合理的体系。大陆地区应像台湾地区一样，在立土和充分吸纳外来经验的基础上尽早制定专项法律《特殊教育法》，对特殊教育需要的类别与定义、政府权责、学校建设、特殊儿童鉴定与辅导、特殊教育师资培养、特殊教育课程与教材开发等各类事宜做出明确和系统的规范。同时，还要以《特殊教育法》为核心，以《宪法》和《教育法》为基础，沿着纵向和横向两个维度延伸，着力建设一个纵横交错、相辅相成的特殊教育立法体系。

3.2 扩大特殊教育法律保障范围

长期以来，大陆地区特殊教育立法主要局限于残疾人教育。对《教育法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《特殊教育学校暂行规定》（1998年颁布）等有关特殊教育的法律、法规和规章进行分析，发现有关条文基本上都是针对视力残疾、听力残疾和智力残疾等残疾儿童的教育。相比较而言，台湾地区对特殊教育对象的界定要宽泛得多。台湾特殊教育服务的对象除了视力残疾、听力残疾和智力残疾儿童，还包括身体病弱、多动症（属于情绪行为障碍一类）、学习障碍等其它多种身心障碍儿童，以及在大陆地区被称为超常儿童的资赋优异儿童。这种广义的界定方式深论文导读：
入贯彻了因材施教和差异化培养的理念，更符合时展的需要。在大陆地区，随着《规划纲要》的颁布与实施，教育公平和拔尖创新人才的培养引发社会各界的广泛关注，因此有必要以法律形式明确和扩大特殊教育服务范围，将身体病弱儿童等多种弱势儿童以及超常儿童的鉴定、安置和教育纳入特殊教育法律法规的调整范畴，分步骤、分层次使各种有特殊教育需要的儿童的权益获得法律保障。

3.3 明确和加强政府的财政投入责任

特殊教育是国家基本公共教育服务的优先保障领域，政府在推进特殊教育事业过程中负有主导责任。台湾地区以法律形式明确和加强各级行政机构的权责，特别是对特殊教育经费投入做出严格的规定，并通过绩效问责机制予以监督，为特殊教育事业发展提供了有力的保障。2010年是台湾地区调整和提高政府特殊教育财政投入的第一年，据2010年台湾教育年报显示，各级政府的财政投入基本达标。具体地说，台湾地区政府年度预算为新台币16738800万元，其中特殊教育经费总额为776637万元，占总体预算的4.64%，超出了《特殊教育法》4.5%的法定标准；在地方政府方面，所有市县自编特殊教育预算总经费约为新台币1950000万元，占所有县市教育预算总额的5.95%，也已超出5%的法定标准，其中高雄市最高，占其教育预算总额的7.46%，而没有达到法定标准的仅有云林县（4.87%）和连江县（3.16%）。相比较而言，大陆地区各级政府在特殊教育经费投入方面的履职表现不尽如人意，存在着总量明显不足、在各级政府教育财政投入中所占比重偏低、地区之间严重失衡等系列问题，办学经费不足成为困扰特殊教育学校发展中国论文中心www.7ctime.com
的最大问题。为了进一步推动和完善特殊教育事业，大陆地区在特殊教育立法中必须明确和强化各级政府在财政投入等方面的责任，落实责任主体，并建立相应的督政机制，建立投入充足且稳定增长的财政保障机制。

3.4 保障家长在特殊教育中的参与权

家长参与在特殊教育领域具有特别的意义。特殊儿童的类别比较多样，内部差异很大，只有家长被赋权有机会参与到特殊儿童鉴定、安置、辅导和就业的决策过程中，才能确保特殊儿童接受到适性教育，有利于特殊儿童的终身发展及身心障碍儿童的融合。台湾地区特殊教育法律对家长知情权、选择权和参与权做了非常细致的规定，并在实践中得以切实执行。而反观大陆地区的特殊教育相关法律、法规和规章，几乎没有条文对家长权益进行界定和提出保障措施。目前，“办人民满意的教育”是当前大陆教育发展的重要主题，特殊教育立法要明确家长的参与权，引导特殊教育机构加强服务意识，注重家长参与和家校合作，切实保障家长权益，并最终保障特殊儿童的权益和为他们提供优质的特殊教育。
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.5 加强立法的操作化和刚性
台湾地区特殊教育法律之所以能切实推动特殊教育事业发展，除了理念先进、权责明确、绩效问责等原因之外，一个非常重要的经验是立法操作化。将2009年台湾《特殊教育法》与1994年大陆《残疾人教育条例》比较，可以发现很多具体的实例。比如，在经费投入方面，如前文所述，台湾《特殊教育法》对各级政府经费投人额度有明确的规定，而大陆《残疾人教育条例》只是在第44条提供了一项原则性规定，“残疾人教育经费由各级人民政府负责筹措，予以保证，并随着教育事业费的增加而逐步增加”。又如，在特殊教育学校设立方面，台湾《特殊教育法》第25条规定，“各级主管机关或私人为高级中等以下各教育阶段之身心障碍学生教育，得设立特殊教育学校；特殊教育学校之设立，应以小班、小校为原则，并以招收重度及多重障碍学生为优先，各直辖市、县（市）应至少设有一所特殊教育学校（分校或班），每校并得设置多个校区；特殊教育班之设立，应力求普及，符合小区化之精神”；而大陆《残疾人教育条例》的规定则要笼统得多，“县级以上地方各级人民政府对残疾人教育机构的设置，应当统筹规划、合理布局。残疾人学校的设置，由教育行政部门按照国家有关规定审批”，至于地方政府应该设立多少数量及多大规模的特殊教育学校，没有做出操作化的规定。缺乏操作性的法律条文往往难以付诸实施和予以监督，在很大程度上损坏了法律的权威性。在未来，大陆特殊教育立法必须加强操作性，增加法律的权威和刚性。只有这样，法律才能切实发挥其应有的作用，由条文变成现实，特殊教育事业才能健康、有序、可持续发展。