从“法律中心”到“社会管理”——食品安全保障问题新论

论文导读：时形成了一种模式化的思考方式：“问题出现——法律缺失——完善立法”，这种思维，只是在一个侧面触及了问题的本质或要害。其致命的短板也显而易见：这种问题应对模式或者说思考方式将法律与秩序简单地勾连在一起，这种线性逻辑下的简单结论是，法律的完善与否构成了问题是否可以解决或控制的唯一正解。这里隐含着一个非常强
摘要：尽管法律之于食品安全保障的作用十分关键，但食品安全保障绝非一个依靠法律就可以解决的问题。时下媒体对于食品安全事件的密集报道产生了经由“议题源于：论文标准格式范文www.7ctime.com
限定”的“铭印效果”，在民间话语层面重新激发了简单的重刑主义思维。对法律作用之过分倚重所衍生的“法律万能主义”思维和媒体报道下所衍生的“重刑主义”思维的相互勾连，并无助于食品安全问题的有效解决。因此，从决策高层的角度而言，需要跳出食品安全保障的“法律中心主义”思维，转而强化食品安全保障的社会多主体参与的“社会管理”过程。
关键词：法律中心；社会管理；重刑主义；食品安全；保障
1002-7408（2012）09-0100-04
作者简介：丁冬（1985-），男，山东淄博人，法学硕士，上海市食品药品安全研究中心助理研究员，研究方向：食品药品安全法律监管、司法制度。

一、法律、法治与法律中心主义

当法学逐渐成为苏力所说的“世俗而不卑俗”的事业时，法律帝国主义式的思维逐渐浸淫到人们的日常思考之中。刻下的中国，立足于不同的立场、视域以及利益判断，“立法中心主义”和“司法中心主义”都各有自己的市场和受众。“依法治国”、“法治社会”这些华美的大词已经成为人们思考问题时一个潜在的知识背景。“法律与权利”、“法律与秩序”、“法律与正义”，这些激动人心的语词，在作为一个职业群体的法律人的呼号下，更显得澎湃。客观论之，从人治时代走向一个言必称法治的时代，确实是一个长足的和弥足珍贵的进步。毕竟确定、可知的规则，给人们提供了一个相对稳定的行为预期，也有利于降低交易成本。我们还可以用一张长长的清单，说明法律和法治的好处。相对于可能会达成更高层次“善治”的人治而言，法治虽有其短板所在，可事实的另一面却是：实现更高层次“善治”的人治带有极大的随机和恣意，而这又间接印证了法治的长板所在。法律效用的发挥、依法治国的实现，确实需要一种言必称法治的惯常性表达来支撑，这也是法律得以实践、法治得以养成的关键性要素。
可是，这种思维的浸淫，也在潜移默化中使我们在处理许多问题时形成了一种模式化的思考方式：
“问题出现——法律缺失——完善立法”，这种思维，只是在一个侧面触及了问题的本质或要害。其致命的短板也显而易见：这种问题应对模式或者说思考方式将法律与秩序简单地勾连在一起，这种线性逻辑下的简单结论是，法律的完善与否构成了问题是否可以解决或控制的唯一正解。这里隐含着一个非常强烈的预断，即所有问题的发生是因为法律的缺位或者不完善，而完善法律成为解决问题的关键甚至唯一途径。法律成为秩序的唯一供给者，政府独享对不轨行为的判断和控制。5这是一种典型的如埃里克森所说的“法律中心主义”思维。这种思维投射到当下的中国社会，产生了相当程度的“铭印效果”，深刻地影响着执政者和社会民众，甚至有可能走向一种“法律万能主义”的窠臼。
关照当下与现实，如果不做一个塔式的自说自话者，我们就必须谨慎地自问：法律的完善是否就必然能够带来权利和秩序的增长，法律的完善是否就能够带来所有问题的解决？如果我们坚持法律的完善与权利、秩序增长间的正比例发展关系，那么我们就需要对如下的问题做出一个有说服力的解释：为什么普通民众的一个普遍观感却是法律越来越多，权利和秩序却越来越少？贪渎问题、食品药品安全问题、劳动者权利保护问题，诸此等等，无不反映了法律应对的乏力。一方面是法律法规的日趋健全，一方面却是民众普遍渴求的秩序感和安全感无法得到很好的满足。如果法律的完善仅仅变成一种空中楼阁式的纯粹数量累积的“没有发展的增长”，则法律的完善就会变成一种华美的表达而不是切实的实践。对这一问题的回答，固然可以从法律系统内部寻求解决之道：比如作为我国立法者把控法律实践情况的最常规、最稳定、最有影响之监督手段的执法检查，比如作为连接日常生活世界与法律世界之沟通管道的司法。但仅凭这些是否能够实现社会治理的目标，本身是值得怀疑的。系统内部的自我修正仅能起到自我完善的作用，而社会治理则是一个多层级控制系统共同参与的过程。比如埃里克森就将社会控制系统进一步区分为“自我实施的个人”、“双方合约”、“非正式实施的规范”、“组织机构的控制”和“法律”五个次系统。149-165按照埃里克森的区分，在整个社会控制系统中，法律仅仅构成了其中的一极——尽管与其他相比，是至关重要的一极。
因此，如果摒弃作为一个职业群体的阶层利益，从一种相对客观超然的视角来看整个社会治理的过程，则如何破除“法律中心主义”这一固化思维对我们寻求因应社会问题新维的禁锢，就是一个颇待思量的问题。一定意义上，从“法律中心”到“社会管理”，代表着一种可欲的努力方向。
社会管理，其含义一般包含两个方面，一是“管理社会”，二是“社会力量参与社会的管理”。在实践中，基于中国长期以来“大政府，小社会”的政治传统的影响，各级政府往往习惯性地从第一个层面对社会管理进行解读，而恰恰忽视了决策高层提出这一新的政策性概念乃是着眼于如何激发社会多主体参与管理社会的过程和实践的真意。因此，在相当程度上，破除法律中心主义思维就是要寻求如何在法律系统与社会其他系统之间架设沟通管道的问题。这一问题，在食品安全保障领域显得尤为突出：单纯法律的革新似乎并未带来食品安全水平的大幅度提升，社会多主体参与食品安全保障的管道尚未有效发挥其作用。

二、媒体时代、食品安全乱象与重刑主义思维

三鹿三聚氰胺事件发生后，中国食品安全问题几乎被置于显微镜下为社会所关注。笔者追踪关注新华网社会频道有关食品安全问题的报道，据粗略统计，2011年1月到8月期间，全国各地媒体涉及食品安全问题的报道达130余件。按照这样的报道频率，几乎是不到两天就有一篇这样的报道。不同于以往“纸质化”的平面传播时代，在今天这样一种“网络化”、“微博化”的立体多维的媒体时代，同一则信息被更大量的人群所看到的几率大大增加，异质化的网络空间，客观上也为诸如食品安全问题的传播起到了相当程度的推波助澜的作用。媒体影响生活，至少可以从论文导读：，常常使观众忽略其他的事件或同一事件的其他面向。这样，通过“议题限定”所产生的“铭印效果”，媒体就可以很容易地将一个或一类事件放大成公共事件。这种事件的放大化，无疑具有“双刃剑”的特征：一是，特定事件的解决、制度的更迭和涅槃往往得益于此类事件的放大化；二是会深刻影响具体事件当中当事人的利益，乃至事件的处置过
以下几个维度进行解读：其一，媒体构成了我们生活中信息来源的主渠道，使我们的生活日益“村落化”和“微距化”；其二，以一种相对中立第三方的身份扮演着民意表达、传递者和政府行为监督者的角色；其三，在发挥以上作用的同时，影响甚至决定我们对问题的基本立场和判断。这里有几点问题需要明确：媒体首先是一个追逐自我利益的企业，其所有的报道必然隐含着如何通过对读者眼球的吸引而扩大销量的需求，即使这一因素不足以解释媒体在掌控信息时有意识的选择，缺乏系统的数据和资料收集也是重要原因。同时不可否认的是，媒体在为公众提供信息和意见表达平台的同时，必然有一个“议题限定”的过程，这种议题限定又同时具有“铭印效果”——报道中对某些议题的强调，会进一步影响民众对于相关主体的评判标准，而同时民众的注意力是极其有限的，当媒体的报道环绕在某一个主题中时，常常使观众忽略其他的事件或同一事件的其他面向。这样，通过“议题限定”所产生的“铭印效果”，媒体就可以很容易地将一个或一类事件放大成公共事件。这种事件的放大化，无疑具有“双刃剑”的特征：一是，特定事件的解决、制度的更迭和涅槃往往得益于此类事件的放大化；二是会深刻影响具体事件当中当事人的利益，乃至事件的处置过程。李雨峰对全国首例“教案官司”案中原被告行动策略，以及作为公众信息和知识来源的传媒在其中的角色的分析，生动地描述了媒体在凸显原告道德形象，重构案件细节，将普通民事纠纷叙述为一个公共话题，进而在公众的关注与参与下如何重塑对本案具有决定性意义的法律事实的过程。以进入公众视野的待决司法案件为例，当案件由具体的纷争变成一个公共事件，并形成了一种主流声音时，“无论法官在技术上多么坚定地认为自己的不同观点具有道理，他/她依照事实和法律独立判案的概率就降低了，因为其受众已经不再是个别案件的当事人，其判决要由广大社会公众来审视。”[3]
食品安全问题的报道同样具有如上分析所揭示的特征。再加上“民以食为天”所昭示的食品安全与民众日常生活的密切程度，食品安全问题报道经由“议题限定”而产生的“铭印效果”在一定意义上显得更为突出和明显。不可否认食品安全目前存在诸多亟待解决的问题，但食品安全问题报道所带来的“放大化”效果无疑更突出了食品安全问题的严峻性。民意是流动的，也是易受暗示、传染和轻信的。[4]食品安全问题报道所产生的弥散效应，在促动监管者、社会民众关注食品安全问题的同时，也从心理认知层面使民众对食品安全问题产生了深深的担忧。这种隐忧与刻行的依法治国等口号勾连起来，在中国传统思维烙印的烘烤下，衍生出了简单的“重刑主义思维”。比如有人大代表提议出台《食品、药品安全犯罪法》，以严刑峻法杀无赦来实现食品安全，[5]这一提案不仅获得了诸多代表的联合附议，在民间也得到为数众多的赞誉声。从法经济学的视角来看，我们往往很容易得出这样的结论：随着加大惩罚力度所带来的违法成本的增强，一般而言相应的违法犯罪数量就会逐渐或者显著地降低。这也是应对食品安全违法犯罪案件的重刑主义思维的逻辑链条所在。
然而，这种判断，只是触碰到了问题的一个方面而已。法律的日益绵密，只能在一定程度或限度内对违法犯罪行为有所遏制。这一方面是因为基于边际效应递减规律，并不是投入越多产出就越多，相反在投入达到一定规模和水平后，后续的投入增强只会形成一种“没有发展的增长”的纯量化叠加局面。另一方面，市场无限性与监管资源有限性的矛盾，在食品行业主体“碎片化”分布和监管资源总量不可能无限制大幅度增长的情况下，无法得到根本解决。不同于药品行业的高准入资格，食品行业呈现出“准入门槛低”，“行业主体多”（食品生产加工企业、零售企业、餐饮企业、小作坊和流动摊贩），“从业人员多且素质参差不齐”的特点。食品行业的“碎片化”分布，无疑加大了监管难度。囿于行政成本等因素的考量，无论何种行业，有关的执法资源总量都不可能无限扩张。以《国家药品安全“十二五规划”药品监管核心指标研究》中监管人员数量限定为例，学者将2011-2015年的监管人员数量增长指标分别设定为：53人/百万人，56人/百万人，58人/百万人，60人/百万人，60源于：党校毕业论文www.7ctime.com
人/百万人。即使在我们看来监管资源投放增长速度已经如此缓慢，该研究仍强调这一指标属于“需要根据当地经济发展、行业发展等多重因素”进行修正的“期望结构性指标”。[6]食品安全的保障涉及从种养殖到生产加工再到餐饮消费的多个环节，单纯基于“治乱世须用重典”的重刑主义思维，一味强调加大食品安全违法犯罪的惩处力度，非但不能有效解决食品安全问题，反而有可能出现法律日益网格化和细密化，而食品安全问题却愈演愈烈的尴尬局面。

三、食品安全问题的原因：生产还是监管

“食品安全是生产出来的，而非监管出来的”，这一论题至少在政府食品安全监管系统内部得到了越来越多的认同和支持。将食品生产经营者的食品安全保障责任放在第一位是《食品安全法》的明文要求，浙江、上海等地出台的《食品安全法》实施办法也同样对食品生产经营者的相关责任进行了规定。只是，由于我国政治历史传统中“大政府、小社会”模式的长期影响，公权力的触角延伸到经济社会生活的各个层面，由此对社会公众心理产生的深刻影响，使得民众将政府包揽一切视为理所当然之事。具体到食品安全保障领域，据新近的一项调查显示，尽管许多民众认识到食品安全风险和问题往往集中发生在食品的生产加工环节，但他们只是简单地将这一问题归结为：政府监管力度不够，对相关违法犯罪主体的打击力度太过单薄，并进而得出“要采取严厉立法措施，像惩罚酒驾一般惩罚食品安全违法犯罪”的结论。这样，食品生产经营者在民众关于食品安全保障责任主体的思考中是缺位的。我们可以看出，与食品安全保障最直接、最相关的主体，反倒在民众的心目成了一个“他者”。
另一方面，即使在一线监管部门中已经有食品安全是“食品安全是生产出来的，而非监管出来的”这样的认识，但一旦具体到具体权力的分割和转移，则许多部门仍然秉持一种不愿意放权的立场，以各种理由和借口进行推诿论文导读：
。社会力量的生长和发育空间仍然相对狭小，诸多政府机关视包括行业协会、NGO组织在内的社会主体角色作用的发挥为洪水猛兽。往往从单纯规制而非“疏堵结合”的角度对这些社会主体进行管理。《食品安全法》等法律法规有关促进社会主体参与食品安全管理的条文处于被悬置化的局面，法律的表达与实践之间存在相当的背离。同时，如前所述，当下许多政府对“社会管理”这一概念的理解，仍偏向于“对社会进行管理”这一方面，而忽视了“社会参与管理”这一本属于“社会管理”概念最重要意涵的面相，无形之中，对高层决策者希望借力“社会管理”这一课题推动社会力量参与社会管理的目的大打折扣。摘自：毕业论文提纲格式www.7ctime.com