研究探析中国NGO进展方式探析

论文导读：
【摘 要】NGO（Non-Governmental Organization）是一种非赢利性、非政府、自愿自治的正规化民间公益组织，在现代社会具有广阔发展前景。NGO伴随着一次次灾难从幕后走上了台前，引发无数人的讨论与深思。本文旨在通过灾难过后NGO的种种表现，结合NGO的国内外概念，及广大人民群众的反应，通过探讨中国非政府组织的利弊，分析目前发展所面临的并急需解决的问题，提出解决问题的方法，预期其今后发展前景，并在此基础上尽量为中国NGO的前进指明方向，寻找到一条适合中国发展的道路。
【关键词】NGO 自然灾害管理模式
进入21世纪后，NGO的发展非常迅速，尤其是在一次次自然灾害之后，都能够看到NGO对于救灾起到的不可或缺的作用。根据民政部的统计数据，2008年发生后仅十天，全国接收社会各界为汶川大地震的捐赠款物共计214.16亿元。这是新中国建立以来，捐款捐物首次突破百亿。但是在爱心涌现的同时，人们自然更关注捐款的使用情况。如后爆发的“天价帐篷”事件让人们对于救灾款物使用过程中的透明度和效率产生疑问：有人在网上发布消息称，CCTV-4采访的官员，说是明天会送价值1300万元的1000多顶帐篷到灾区，这样算下来一顶帐篷价值万元，这显然是不合理的。的相关工作人员后来辟谣说，没有找到那位工作人员，一顶帐篷的也就1147元，已经是市场最低价，但人们对此仍不满意，有人指出当地的帐篷只有几百元，1147元仍然偏高。时隔不久，关于和其他慈善机构对善款提取10%左右管理费的消息，又引发了广泛的争议。对于的争议，不仅仅是针对，而是人民群众对整个中国的NGO组织的健康发展提出了质疑，为此，学界也开始更多的探讨NGO的发展模式。

1.NGO的概念及特征

NGO，是英文“Non-government Organization" 一词的缩写，汉语直译为“非政府组织”。 一直以来，NGO都没有统一的定义。1952年联合国经社源于：党校毕业论文www.7ctime.com
理事会在把非政府组织（NGO）定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。 世界银行曾经把NGO定义为五个方面：：（1）代表与反映民众的要求；（2）提出建议并影响政策的制定；（3）支持其它民间组织的能力建设；（4）具体执行项目或提供服务；（5）培育社会娱乐活动等。 美国约翰-霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授，对 NGO 的定义标准在国际上被较为认可，即将具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的组织，就称之为 NGO。这样的描述NGO的方法也被成为五特征法。
类似于NGO的民间组织在中国很在就出现了，但是NGO这个词第一次出现在中国是二十世纪九十年代，1995年第四届世界妇女大会在北京召开的时候，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛，这个论坛将NGO这个词引入了中国。中国NGO的概念与国外相比，还有其本土化的一些特点。在中国，广义的NGO是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织（含单位内部的以企业形式登记的未登记的社团等） ；狭义的NGO是指严格符合社团登一记管理条例和民办非企业单位登记管理条例的社会组织，即概念里的民间组织，在外延上就只有社团、民办非企业单位两类组织。 在危机事件（如地震等）发生时，媒体和学界都对NGO进行了极大的关注，这些关注，包括对于NGO正面的报道，也包括NGO发展过程中暴露出的问题。

2.目前中国非政府组织的弊端

2.1政府权力范围过大

是我国最典型的NGO组织之一，下面就以红字会为例说明政府范围过大这一问题。我国名义上是社会团体，但某种意义上也可以说与国家机构并无区别，都是按照事业单位的模式进行管理，人员也是从其他政府部门调入，工资和经费是由国家财政拨款，典型的官办机构，在这样的情况下，监督体系又不完善，出现腐败的情况也就不足为奇了。公共部门与私部门的重要差异之一就在于其是否拥有合法的强制力。强制力虽然有一定的好处，但是 “绝对的权力产生论文导读：
腐败，这句话不仅适用于政治，也同样适用于社会公益领域。中国的社会慈善事业受政府影响较大，更接近于政府部门，所以NGO就存在同样的问题。也就是说NGO的运行的失灵状态与政府失灵是非常相像的，而政府失灵 主要包括以下几点：1、成本和收益的分离：过剩和成本提高；2、政策制定的复杂性和低质的政策；3、内部性问题；4、政府组织的低效率；5；另一种分配的不公平；6、寻租；7、政策执行的无效率；8、所有制残缺。具体的说，国家对于慈善事业的垄断机制，导致捐赠者的选择范围非常狭小。和国外的慈善机构不同的是，中国的慈善通道不够透明，人们无法追踪每一笔款物的流向，也无法了解想要得到的相关信息，社会监督条件不足。

2.2非政府组织的能力问题

根据清华大学NGO研究所以青岛为基地开展的一项针对民间组织及其管理体制的实证调研，在社团生存状况评价方面，有超过20%的社团认为其服务能力有一半或更多被闲置。困难的最主要原因是找不准自身的功能定位。 “无功能定位”一是使会员参与组织活动的积极性不高，组织无法开展活动。对于志愿组织来说，调动组织成员的积极性，是组织非常重要的工作之一，而定位的不足，会使成员无法准确的理解到工作的目标和意义，必然影响成员的积极性。而且，就招募志愿者一项，NGO组织也存在着很大的问题，其方式方式以及机制都不成熟，以至于无法在需要的时候招募到合适数量的志愿者。2008年奥运会，2009年国庆群众游行，之所以有大量的志愿者，是因为政府动用行政力量进行了号召和人员调动。

2.3资金不足

大多数的NGO都面临资金不足的问题。在国外，募集捐款是NGO非常重要的 资金来源之一，但是在中国，NGO组织除了少数的基金会外，都很少募集捐款，甚至没有任何募集捐款的经验。在我国，除了人民团体、事业单位和少数政府重点支持的NGO外，大多数NGO没有正常渠道获得来自政府的公共资金，特别是政府机构改革后，许多团体不再有政府编制，甚至是不再有政府拨款，这使得它们无以为继。在税收优惠方面，尽管新的所得税法己做出了明确规定，但具体实施细则尚未出台，大多数NGO仍难以得到相应的减免税待遇。 作为非政府组织，很多NGO无法得到来自政府的拨款，由于其自身的公益性，在募集捐款不足的情况下，又不能从事盈利性事务，所以NGO面临资金不足的情况也就不足为奇了。

3.中国与西方的NGO比较分析

3.1运行理念不同

不管是国外还是国内，非赢利性都是NGO最重要的特点。也就是说，NGO本身并不以任何赢利为目标，人们是基于一定的公众意识、利他精神、责任理念、合作法则及个人喜好（自由、自愿、追求生命的理想与价值）基础之上的自觉努力维系在一起的。在国外，尽管随时代的发展，为了能筹措到更多资金来实现其宗旨，有愈来愈多的NGO希望通过各种经济活动来筹集资金，但是NGO主要还是将从经济活动获得的收益用于公益活动的举办。
哈佛商学院的管理学大师迈克-波特认为，由于管理不善或者花钱不善，人类浪费的善款不下数十亿美元，很多慈善活动根本就没有什么效果。为了改变这种现象，波特认为慈善活动应该向商业活动学习，很多慈善家已经在谈论“投资”、“风险慈善”、“市场导向”。相对之下，中国慈善事业缺少相关的专业人员，慈善机构往往成这为官员退休之后进行安置的场所。缺乏效率和管理，显然，花钱和赚钱一样需要智慧和能力，慈善是一门事业。

3.2与政府关系不同

倘若我们死板地按照西方建立在国家同社会完全相对立、分离模式上的NG O概念来度量中国的此类组织，那么中国很可能不存在或基本上不存在NGO。毕竟中国的社会中间维持力量—NGO同西方相比，有着巨大差别，例如国内的共青团组织和大量事业单位，它们的成立往往不受社团登记管理条例约束，直接划归党政机关领导，其内部工作人员的聘用甚至还要参加相关国家公务员选拔考试，这就明显同NGO的非政府性大论文导读：
相径庭。可以说，中国本土化NGO的浓厚国家色彩性是由于自身缺陷以及NGO同国家政权经过长期博弈后得到的结果（即达到一种同时利用国家权力和社会权力一起去牟求公共资源的效果，而并非是仅仅作为党和政府的助手，在服从于党和政府领导的情况下它也要考虑自身的集团利益）。对此，有西方学者将其称为“放在笼子中的领域”（the caged sector）和“被吸纳的领域”（the incorp orated sector）。

4.非政府组织的管理体制改革措施

非政府组织的管理体制问题关系着非政府组织的发展，其核心是处理好政府与非政府组织的关系。我国目前对非政府组织的管理体制是双重管理，各级民政部门负责登记和年检，主管单位负责业务方面的管理和监督。这种体制是在我国计划经济刚刚向市场经济转变阶段建立的，且这一时期许多非政府组织是由政府出面建立或是从党政机构转变过来的，对政府有一定的依赖性。改革非政府组织的管理体制，总的原则是政府应放松规制，给非政府组织更大的发展空间。
具体措施：
第一，政府与非政府组织关系的重新定位。和国外不同是，我国的非政府组织对政府有着非常大的依赖性，这种依赖性不仅表现在资金的来源上，也表现在志愿者的招募上。非政府组织的功能定位主要来自政府的赋权，即政府应把一部分社会管理职能让渡给非政府组织，使其行使部分管理社会事务的职能。目前，我国正在进行行政体制改革，政府正在缩小权力，尤其在经济方面，凡是市场和社会能够自主调节的，政府尽量撤出公权力的干预。不管是理论还是实践上，非政府组织都应该承担一部分政府分离出来的职能。政府和非政府组织的关系建立一种合作而不是管制的关系更加有利于非政府组织职能的发挥，也更能够体现非政府组织的非政府性。
第二，加强非政府组织的自身建设。首先，非政府组织应该按照自身特点和组织的职能范围，完善内部管理体制。主要是建立、健全各项规章制度，使组织的各项活动有章可循，形成一套自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制。其次，加强非政府组织从业人员的培训。目前在一些非政府组织中存在着从业人员混杂、不具有专业素质和技能、缺乏现代化的管理经验和服务意识的现象。志愿服务的工作有别于其他工作，虽然其对于工作技能本身的要求低于其他工作，但是对于志愿精神的要求却远远高于其他工作，也就是道德性非常强。所以，非政府组织应该对其从业人员进行专业培训，首先应该提升是从业人员的道德水平，同时提高从业人员的专业知识和服务技能。
第三，完善制度环境的建设。我国对非政府组织实行“分级登记，双重管理”的准入规制，这种规制相对来说是较严格的，往往造成政府管的过多过宽。 缩小政府的管制范围是一个逐渐的过程，需要法律法规逐步完善。目前，我国对非政府组织管理的法律、法规不够健全，关于非政府组织的管理主要是位阶不高的法规或者规章，缺乏稳定性，且规定不够详尽。目前我国NGO使用的法规主要是以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》这三个条例为主，配学术论文下载www.7ctime.com
合地方性法规、部门章程以及一系列的相关政策共同组成；此外，还有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《工会法》、《行政许可法》、《消费者权益保护方法》、《劳动法》等有关保障公民权益的法律。这些法律法规构成了当前大陆NGO发展的法律框架和法制环境。 构建良好的运行机制能够为NGO的发展创造良好的制度环境。如果慈善事业能够回归社会事业的本质，由社会机构而非政府机构控制，各个慈善机构平等竞争，政府也回到仲裁者、监督者的本色，那么这将是杜绝腐败和丑闻的最好办法，而即使发生慈善事业的腐败问题，政府和司法部门处理起来也会从容许多。
参考文献：
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（作者单位：中国政法大学；北京 100088）论文导读：上一页1234