探讨监督权督促起诉：法律监督权理性延伸及科学构建要求

论文导读：
督促起诉是指针对国家或社会公共利益遭受损害，监管部门或国有单位不行使或怠于行使监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以法律监督者的身份督促有关监管部门或国有单位依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度。
督促起诉的法律性质是督促起诉并非法律的特别授权，而是具有法律监督属性和公益性质的国家干预。作为法律监督机关对国有资产、公共利益监管权的监督，督促起诉本质上是一种程序上的监督权，目的在于督促有权主体积极行使诉权，启动民事诉讼程序对国家和社会公共利益进行司法救济。在法律定位上，督促起诉属检察建议范畴，是检察机关法律监督权的延伸，兼具监督性和指导性。
督促起诉的适用前提。一是有损害国家、社会公共利益的事实或危险存在。只要有损害国家、社会公共利益的危险存在，无论是否有损害结果发生，检察机关都有权督促起诉，以防止严重危害结果的发生。二是损害结果因监管不力或滥用监管权造成。民事交易活动中不存在监管部门监管不力情形的，不属于督促起诉的范围。国有公司正常的民事活动遵循意思自治、契约自由原则，检察机关的公权力不宜介入。三是损害可通过民事诉讼获得司法救济。对国家和社会公共利益的损害直接发生在民事活动中，如损害发生在行政管理领域，可以通过行政主管部门的具体行政行为挽回损失的，不属于督促起诉的范围。

一、实证考察：督促起诉实施情况分析

(一)督促起诉实施情况

2003年浙江省检察院率先在丽水地区开展督促起诉试点工作，并于2004年在全省正式推行，在防止国有资产流失方面进行了积极探索。此后，全国各地检察机关相继进行了督促起诉的实践。2009年，最高人民检察院明确要求全国基层检察院积极探索开展督促起诉工作，为服务大局、维护稳定、避免国有资产流失发挥检察机关应有的作用。截至2010年12月，浙江、贵州、江苏等省都开展了督促起诉的实践探索，积累了有益经验。
实践中，检察机关督促起诉的线索来源主要通过走访相关单位或由检察机关民行与自侦、控申部门在办案中协同获取；督促起诉的对象相对集中在国土资源、财政等国有资产监管部门；督促起诉的范围基本集中在国有资产流失领域；督促起诉的方式兼采督促起诉书、督促起诉意见书和检察建议书；督促起诉的源于：论文写作格式www.7ctime.com
目的主要为挽回经济损失，被督促单位有通过起诉或其他方式寻求救济的自由选择权。经检察机关督促起诉，有关单位提起诉讼的约占60%；虽然没有提起诉讼但接受检察机关意见采用行政协调、和解等方式解决的约占35%；没有采纳检察机关督促意见的约占5%。

(二)督促起诉实施中存在的主要问题

由于立法的缺失以及相关理论研究的薄弱，督促起诉工作仍然存在一些困难和问题，制约了这项工作的深入开展。
1.适用范围有限。目前督促起诉的范围主要集中在国有资产流失领域，对于环境污染侵权、食品安全等侵犯社会公共利益的案件鲜有尝试，仍存在国家利益和社会公共利益保护的盲区。
2.案源渠道不畅。首先，检察机关督促起诉的案件线索主要依赖相关部门的提供，取决于相关部门是否愿意配合检察机关的工作。如果相关部门不予配合，检察机关获得案件线索的渠道就极为有限。其次，由于普通群众对检察机关的该项职能了解不多，因此很难从社会上收集到此类案件的线索。最后，检察机关内部沟通衔接不畅。承担督促起诉职责的民行部门因不参与有关案件的查处而无法获取案源信息；自侦、控申等部门可能有这方面的案源信息却没有移送案件的意识，从而导致一些信息的错失。
3.法律文书不统一。督促起诉实践中，检察机关送达被督促单位的法律文书各不相同，有《督促起诉书》、《督促起诉意见书》、《督促起诉通知书》、《督促起诉检察建议书》以及《督促起诉书》等等，影响了督促起诉的严肃性和权威性。
4.缺乏法律强制力。督促起诉主要是建议、督促和监督有关单位向法院起诉，本身没有独立的保障手段强制要求被督促单位起诉，起诉决定权仍由被督促单位掌握。被督促单位基于利益考虑有可能拖延甚至拒绝起诉，只要其没有达到情节严重的程度，检察机关就无法追究其刑事责任。

二、价值反思：督促起诉的必要性、正当性及可行性

(一)督促起诉的必要性

1.国家和社会公共利益救济的缺位。当前，我国正处于经济体制论文导读：证投入大量的成本和资源。因此，督促起诉程序在监督公共权力、维护国家利益方面可以实现成本最小化、效益最大化，实属公力救济的上策。3.有利于检察机关参与、推动社会管理创新。适应现实司法发展的需要，民行检察监督的功能不止于传统的纠错和化解社会矛盾，还应通过自身职能的行使发挥调整、推动社会公共事务管理创新的功
转轨与社会结构转型的特殊时期，损害国家、社会公共利益的情形时有发生。然而，权利的主张者往往对此消极、懈怠，甚至出于利益驱动成为国家和社会公共利益的侵害者，使国家、社会公共利益得不到有效的法律救济或司法保护。
2.现行法律制度的不足。1997年以来，检察机关一直在积极探索通过支持起诉、提起公诉等办法解决国家利益、社会公共利益保护不力的局面。虽然有些案件获得成功，但是由于支持起诉、提起公诉在现有法制框架下争议较大，司法实践中也遇到比较多的阻碍，检察机关在民事公益诉讼上的探索遭遇瓶颈。督促起诉是检察机关根据宪法赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要进行的制度探索，其显著特征是在充分体现检察机关法律监督职权的同时，不超越法律框架代替相关部门职权，在实现两者有机结合的基础上，达到保护国有资产或社会公共利益的目的。

(二)督促起诉的正当性

1.符合我国检察权的法律定位。督促起诉以国家、社会公共利益为本位，以公权力监督为重心，符合我国检察权的宪法定位。检察机关是国家法律监督机关，其享有的法律监督权包括对行政机关的执法行为和审判机关的司法行为的合法性依法监督的职责。因此，负有国家、社会公共利益监管职责的监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责时，检察机关有权督促其履行职责，包括督促其提起民事诉讼。
2.不违背当事人处分原则。当事人处分原则的适用范围仅涉及关于私益或私权的民事诉讼，对于涉及国家、社会公共利益的民事案件，则在诉讼中排除处分原则的适用。当事人行使处分权应当在法律规定的范围内并以符合法律规定的方式进行，否则当事人的处分权就要受到国家权力的干预和监督，这是公共利益优先权在民事诉讼处分原则中的体现。因此，督促起诉并不与当事人处分原则相冲突，它们在各自不同的处分边界内发挥着不同的功能。

(三)督促起诉的可行性

1.有利于发挥监管部门的自主性和能动性。国家、社会公共利益的监管部门精通相关专业和公共政策，且政府决策具有针对性强和便捷快速等特点，能有效应对瞬息万变的管理需要，这是司法机关无法替代的。检察机关通过建议、督促有关监管部门履行职责，体现为一种协作性、建议性的监督；监管部门对具体履行情况享有较大的裁量权，体现为相当的自主性和能动性，是一种积极的法律救济行为。
2.有利于节省诉讼成本，提高监管效率。在督促起诉中，检察机关通过较为简便的形式督促有关部门提起民事诉讼，自身不介入民事诉讼，操作更为简便、灵活。一旦提起民事公诉，检察机关势必为诉辩、举证、质证投入大量的成本和资源。因此，督促起诉程序在监督公共权力、维护国家利益方面可以实现成本最小化、效益最大化，实属公力救济的上策。
3.有利于检察机关参与、推动社会管理创新。适应现实司法发展的需要，民行检察监督的功能不止于传统的纠错和化解社会矛盾，还应通过自身职能的行使发挥调整、推动社会公共事务管理创新的功能作用。督促起诉属于“诉前监督”、“事中监督”，能直接面向社会经济活动，监督面广、主动性强，对保护国有资产和社会公共利益具有独特的价值，是其他民行检察监督方式所不能替代的。

三、制度构建：完善督促起诉的具体路径

当前，督促起诉制度只是检察机关根据立法精神创设的保护国家、社会公共利益的工作方法，还需要在实施过程中不断完善，有必要统一规范督促起诉的范围、程序及相关机制，推进督促起诉工作的制度化和规范化建设。

(一)督促起诉的原则与限度

1.有限监督原则。督促起诉是对监管机关执法活动的补充，应当成为一种辅助性的制度。检察机关对监管权的法律监督须保持适当的理性和克制，对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动性与效率。当前，检察资源相对紧缺，无法及时监督各类侵害国家、社会公共利益的民事违法行为。检察机关应从现实出发，明确区分法律监督权和行政执行权的职能，通过前者对后者强大的制约和推动，实现行政执法体制的良性运作，使对公益保护不力的问题在现有的权力资源结构内得以消弭。
2.适度谦抑原则。督促起诉应对行政监管权保持适当的谦抑性，将权限保持在必要的限度和范围内。首先，应将案件类型严格限定在公益范围内，只有涉及国家、社会公共利益被侵害的案件，检察机关才有督促起诉的必要。不属于公益范围内的案件，检察机关不应也不能进行督促起诉。其次，论文导读：
要始终地、充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促起诉的压迫性倾向，更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。再次，督促起诉引起的效果仅仅在于启动救济程序，其结果为监管部门自行纠正错误或诉诸司法途径纠正错误，其价值在于提醒、警示效用，而非直接参与纠错。
3.最后与最佳救济原则。其它可以替代的非诉解决方法已经用尽，起诉成为唯一且必要的救济途径；或者在众多的冲突解决方案中，起诉是最佳选择。检察机关应先行协调监管机关或国有单位在职权范围内保护危害国家、社会公共利益的民事违法行为，将督促起诉作为最后一道防线严格控制使用。同时应谨慎评估干预带来的政治效果、社会效果和法律效果，保证三个效果都表现为良性指标。
4.刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。对于构成犯罪的侵害国家利益、社会公共利益的案件，优先适用督促起诉形式督促监管部门自行提起刑事附带民事诉讼。若其不行使或怠于行使职责，则可由检察机关直接提起刑事附带民事诉讼进行补救。

(二)建立督促起诉配套机制

1.信息共享机制。首先，在检察机关内部建立督促起诉线索移送机制，并建立的常态化的工作模式。自侦部门、刑检部门在案件过程中发现涉及国家、社会公共利益被侵害的线索及时提供给民行部门；民行部门及时派员参与案件审查，对符合条件的督促起诉，增强整体法律监督能力。其次，在外部建立与监管部门的信息共享平台，检察机关可通过网络互联等方式获取具有法律意义的监管信息。
2.协调协作机制。督促起诉前，检察机关应加强与责任主体的协调，鼓励责任主体采取比诉讼更好的方法保护国家和社会公共利益。同时建立与监管部门的外部协作，健全案件线索移送、联席会议、工作协作等长效机制，便于检察机关及时发现监管漏洞，适时开展督促起诉工作。
3.惩戒衔接机制。经督促起诉后，监管部门仍不行使或怠于行使职责时，有必要建立督促起诉事后惩戒衔接机制。对于尚未构成犯罪，需要追究党纪、政纪责任的，可以依法提出意见移送纪检监察机关处理。如果涉及贪污贿赂、挪用或者滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，检察机关可以对相关责任人立案侦查或将有关线索移送有权的侦查机关立案侦查，从而保障督促起诉的效力。

(三)督促起诉中需要解决的问题

1.督促起诉的范围。目前，督促起诉的范围主要集中在国有资产流失领域。从发展趋势看，检察机关需要进一步延伸监督的范围，无差别地保护国家和社会公共利益，将督促起诉的范围拓展至包括环境污染、历史文化资源保护和公共性危害事件等公益事项。凡是国家、社会公共利益受到重大侵害的，均依法启动督促起诉程序。当然，检察机关督促起诉的范围不宜过宽，应严格限定在维护国家利益和社会公共利益的必要限度内。
2.督促起诉宜采用的方式。督促起诉的方式应结合督促起诉的目的、法律文书的特征及追求的效果等因素进行考察。首先，督促起诉中，检察机关的作用主要是建议、敦促有关单位起诉，自身并不进入诉讼程序，不应该直接用《督促起诉书》或《督促起诉意见书》等诉讼法律文书。而《检察建议书》是一种非诉讼法律文书，较好地体现了督促起诉的这一特征。其次，检察建议是检察机关进行法律监督的法定司法文书，《督促起诉书》、《督促起诉书》和《督促起诉通知书》等形式于法无据。再次，《督促起诉书》和《督促起诉通知书》容易与有关单位形成对立，不利于问题的解决，因而现实可行性不强。检察建议具有灵活、快捷、高效的特点，具有执法弹性，有关单位也易于接受，实践中执法效果也较好，应规定为督促起诉的基本形式。因此，督促起诉的方式应采用《检察建议书》，包括建议有关单位进行起诉，对不配合的单位的有关责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分等。
3.检察机关调查取证的尺度。检察机关在获得督促起诉案件线索后，要判定国家、社会公共利益的受源于：论文大纲www.7ctime.com
损情况及监管部门是否存在不起诉或者怠于起诉的情形，必须经过调查获得确凿证据，因此调查取证是督促起诉的必要前提。一般情况下，检察机关的调查取证只限于作出督促起诉决定之前，并且应严格掌握调查取证尺度，以有证据证明存在国家或社会公共利益受损的情形为标准，不应纠缠于民事案件的具体细节。一旦被督促单位提起民事诉讼，检察论文导读：关在实践中创造的保护国家、社会公共利益的有益探索，督促起诉是一种间接性的柔性保护措施。从发展趋势看，要充分发挥督促起诉的作用，必须整体构建检察机关民事公益诉讼制度，赋予检察机关直接通过民事公益诉讼保护国家、社会公共利益的职责。在制度设计上可将督促起诉程序作为民事公诉的前置程序：如果经过督促起诉，有关监管部
职权作为“公权力”就不宜再介入作为“私权利”领域的讼争。对于督促起诉后有可能出现的被督促单位尽管形式上提起诉讼，却以各种理由怠于甚或拒绝必要举证的情况，检察机关可以通过提供举证提纲辅以必要的取证指导，进一步督促被督促单位积极履行诉讼义务。除刑事附带民事诉讼案件可以利用司法机关基于刑事侦察需要获取的证据之外，纯粹的民事侵权或违约案件，应当以当事人自行举证为原则。
4.被督促单位处分权的限制。督促起诉中，被督促单位是否起诉、是否撤诉、是否变更诉讼请求、是否以调解方式结束诉讼，都涉及被督促单位处分权的行使问题。为此，赋予监管部门或国有单位一定的处分权是明智而且必要的，可以使其根据情势行使处分权，从而最大限度地维护国家利益和社会公益。但被督促单位在行使处分权时，必需坚持以实现维护国家利益和社会公益最大化为原则，在处分程序上应当遵循公开透明原则。检察机关应加强对被督促单位处分行为的跟踪监督，承担起监督诉讼的责任，确保整个处分过程合法。但检察机关对被督促单位处分权的限制应当仅限于程序上，即监督被督促单位严格按照法律规定的程序、方法进行处分，但不应对处分的实体内容加以干涉，更不能予以否决。
检察机关在实践中创造的保护国家、社会公共利益的有益探索，督促起诉是一种间接性的柔性保护措施。从发展趋势看，要充分发挥督促起诉的作用，必须整体构建检察机关民事公益诉讼制度，赋予检察机关直接通过民事公益诉讼保护国家、社会公共利益的职责。在制度设计上可将督促起诉程序作为民事公诉的前置程序：如果经过督促起诉，有关监管部门已履行职责，整个督促程序终结；如果经过督促起诉程序，有关监管部门在合理的期限内仍拒不履行监管职责的，检察机关应当以国家利益和社会公益代表的身份提起民事公诉。