探究浅谈程序规则在海关规范管理中价值要求

论文导读：
摘 要：在海关执法中，重实体、轻程序的现象一定程度上仍然存在。本文拟说明程序规则对于海关依法行政、提高执法效率的价值，并从树立程序理念、完善程序价值、提高执法效率等方面提出自己的建议，以期更好地发挥程序规则在海关执法中的价值。
关键词：程序规则；程序价值；海关管理
1008-4428（2012）09-13-02
海关是国家的执法机关，肩负依法行政、为国把关的重大职责，而要打造一个责任型海关，不仅需要重视实体法律规范，程序规则也不可忽视。但是长期以来，在海关执法中，税收公平等程序化、制度化要件并未得到充分重视，对征税权力的程序管理并不完善。因而笔者拟通过对海关执法中程序规则价值的分析，提起对程序规则的重视，充分发挥程序规则在海关管理中的作用。

一、程序规则的内在价值

程序作为法律制度中的一个现象，从动态角度而言，是指复数以上的人按照一定的步骤、方式、顺序、手续和时限来作出决定的过程；从静态角度而言，所反映的是法律参加主体的关系定位以及各主体在权益交换过程中的运行规则。程序包括程序规则和司法程序，程序规则是行政机关行使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤和顺序的总和，是行政行为空间和时间表现形式的结合。作为国家执法机关的海关，其行政程序则是指海关行使监管、征税、查缉等职权的过程中所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。
程序规则不仅具备外在的价值，即“程序预期达到的结果价值”，更具有其内在价值，即“指程序固有的、不取决于程序结果好坏的那种价值。” [3]“内在价值即程序价值，是相对其结果价值而言的，对法律过程独立意义上的评价，是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质（诸如关怀和尊重人、体现平等和理性），它能够直接承载和体现法的精神和价值，直接满足人们的需要和欲求。程序规则的内在价值中，正义和效益是最重要的两项，这对于海关程序规则来说，也不例外。
就正义价值而言，海关程序规则作为一种法律程序，应该具有维护税法权威、制约征税权力、保障纳税人权益的功能。一方面，海关程序规则运行的目的不仅在于做出有关税务问题的决定，更在于通过对海关执法主体从步骤、方式、顺序及时限的规范与限制，对纳税人参与行政行为、监督行政程序的设立制度保障，保护作为程序当事人的纳税人的基本权利。另一方面，海关程序规则运行的目的在于塑造征纳程序主体都遵守的法定程序，既要提升纳税人权利意识又要提高纳税遵从度，则必须提升纳税人对程序制度的内容及其运作的信赖度和接纳度，使征纳过程成为法治、理性的一项行政活动。
就效益价值而言，海关程序规则作为服务行政的程序，要求以最小的付出获取最大的税收收入。效益价值包括行政效率和经济效率两个方面：前者要求程序简化、便利、透明，富有成效地开始并结束，用尽可能短的时间，尽可能快的速度办尽可能多的事；后者则要求合理配置人力资源、物力资源、财力资源和时间资源，使程序产生的效益大于程序运作所带来的成本。总而言之，程序效益所追求的是以最为经济的方式来实现公正的目标，以便程序公正在合理的期限内实现，并能够让更多的纳税人参与程序活动，而不是因为成本太高而放弃参与程序的机会[4]。

二、重视程序规则的价值对于海关管理的意义

(一)促进依法行政，防范执法风险

通过程序控制对行政权力的行使进行事前和事中的监督和制约，防止行政权滥用，促进行政权行使的效率，平衡行政权和相对方权利之间的关系，保障相对方的合法权益，已成为现代行政法的一个重要特征。对于海关管理来说，这一点同样适用，只有明确海关权力的行使程序，规范自由裁量权的行使，确立与权力相应的责任，加强对权力运行的监督，才能从源头上实现依法行政，防范执法风险和廉政风险。

(二)认同执法行为

随建设服务型海关进程的推进，海关执法过程的服务性、参与性、沟通性都在不断提高，企业的合理诉求受到重视的程度也在不断提高。企业合理诉求的实现，首先在于其形成过程，如果缺少或未经过必要的程序，不仅无以形成真正意义上的企业利益，而且会与行政相对人处于必然的隔离状态。而如果能够通过告知、听证、听取辩解等参与和沟通程序，保证行政相对人参与海关执法，从而使海关所代表的国家利益与行政相对人所代表的个体利益之间由紧张对峙走向良性互动，海关与行政相对人之间由猜疑对抗走向信任合作，无疑可以增强行政相对人对海关执法的认同论文导读：
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(三)保障执法效率

依法行政固然是海关执法的应有之意，但在现代物流对速度的追求之下，企业不会容忍海关像司法机关那样为了追求适法而不慌不忙地行使职权。海关为保证行政权力高效而灵活地运转以达到积极的行政后果，就需要系统结构合理、功能齐全、协调畅通，这一切均离不开健全的程序规范，对海关执法行为的岗位设置、工作流程、相互协调进行明确规范，从而确保海关基本的行政效率。

三、充分发挥海关程序规则的价值

(一)树立程序理念，培育规范意识

从海关管理的角度看，要提高关员对程序价值的重视，需要从执法观念、执法态度、执法素质等方面进行持续改进。一是树立关员遵循程序的执法理念。改变忽视程序甚至认为只要实现实体正确采用违法法律程序的做法亦无不可的想法，充分认识到程序自身的价值，把程序正当与实体正确同样作为权力行使的要求，做到程序与实体皆合法。二是树立关员认真负责的执法态度。改变对工作不够认真负责、执法随意性强的态度，平等对待行政相对人，以认真仔细的态度解释法律，以耐心负责的态度听取诉求，以文明诚信的方式收集证据，从而保障行政相对人的程序权益。三是培养关员内容全面的执法素质。不仅要掌握实体法律法规，也要掌握程序法律法规；不仅要熟悉海关法律法规中程序性规定，也要熟悉《行政许可法》、《行政处罚法》等行政部门通用的法律法规中源于：论文格式字体www.7ctime.com
的程序性规定。

(二)完善程序规则，促进规范执法

从制度层面看，要充分发挥程序规则的价值，海关程序规则本身亦有改善空间，应该本着尊重行政相对人权益的精神，建立完善各项促进海关执法可理解性的程序。一是完善告知制度，即当海关的执法行为可能对行政相对人权益造成影响时，海关应该在作出最终决定之前或之时，将行为的时间、地点、过程、依据、行政相对人享有的权利等信息如实地告知行政相对人。二是完善行政相对人的参与制度，除了听证程序之外，海关在非听证程序中做出行政处分时为避免专断，亦应给予受处分人充分地参与发言、表达和辩解的权利，即“承认和尊重他们关心自己命运的权利” 。三是完善程序选择制度，在海关做出影响行政相对人权益的行为过程中，要尽量提供多种功能相当、可供选择的程序机制，让行政相对人根据自己的意志及实际需要，自主选择有关程序性事项。这些制度在保护行政相对人权益的同时，也可以保证执法行为是基于海关与关员所掌握的合法依据，经过慎重理性思考做出的，防止作为执法主体的海关及其关员的专断恣意，保障海关与行政相对人力量的平衡、交涉的顺利。

(三)提高执法效率，实现规范效能

海关管理的目的在于更好地把关与服务，因而一方面要进一步提高执法效率，另一方面亦应同时避免草率与拖延。建立时效制度无疑是平衡途径，对海关执法的全过程或其各个阶段均受到法定时间限制，从而便于行政相对人对程序进程的掌握和理解，避免因拖延耽搁而造成行政相对人利益的不确定性。具体而言，可根据事项的复杂程度，将时效制度分解为当场制度、限时办结制度和承诺办结期限制度，并予以公示。
参考文献：
应松年著.行政程序法立法研究[M].中国法制出版社，2001：18.
关保英著.行政法的价值定位[M].中国政法大学出版社，1997：185.
[3]孙笑侠著.程序的法理[M].商务印书馆，2001：04.
[4]刘剑文著.税法专题研究[M].北京大学出版社，2002：28.
[5]王锡锌著.行政程序法理念与制度研究[M].中国法制出版社，2007：258.
作者简介：
魏佳佳，女，南京大学法学院在职法律硕士，现就职于南京新生圩海关。