土地市场存在问题原因分析

论文导读：

一、制度因素

1、土地产权制度存在缺陷

土地产权制度缺陷是影响土地出让市场发展的首要因素。土地出让市场运行状况，取决于土地市场机制能否发挥作用及其发挥作用的程度。城镇土地使用制度改革以来，城镇土地产权制度由土地产权行政化向市场化转变，形成土地行政划拨制与土地批租制并存的二元体制。这种城镇土地配置方式既是一种进步，但这种产权制度存在缺陷，并阻碍了城镇土地出让市场的快速健康发展。城镇土地产权缺陷主要体现在以下几个方面：
（1）城镇土地产权的权能空间和利益大小不明确
第

一、产权的排他性体现不足。

依据《城镇国有土地使用权有偿出让和转让暂行条例》第四条规定“土地使用者获得的土地使用权可以出售、交换、赠予、出租和抵押”，这意味着“土地使用者在获得使用权的同时，亦获得该土地的某种处分权，土地使用权在一定情况下包括了所有权的占用、使用、收益三项权能，具有十分明显的土地财产权属性和广泛的使用范围”。即出让土地使用权包含了土地的部分处分权，可见城镇土地产权权能空间界定不明确，与产权的有限性和排他性属性不符。
第

二、城镇土地产权的利益大小不明确，收益分配不合理。

虽然法律规定通过出让方式获得土地使用权应支付土地出让金，但对出让金的性质和数量未曾规定，使城镇土地收益不合理分配不可避免。在土地收入分配中，常常是地方政府占大头，占小头，体现在哈尔滨市，就是区县政府占大头，市政府占小头。根据《哈尔滨市国有土地使用权有偿使用收支管理办法》规定，区县土地出让的收入80%以上归区县政府所有，市政府获得的土地收益十分有限，尤其是新征用农村集体土地为国有用地出让的，在收入分配上市、区县政府比例为1:9，如此的收益分配不合理，导致地方区县政府存在短期利益冲动而违规供地和违规批地。
（2）城镇土地所有权行使主体不明确
城镇国有土地所有权行使主体不明摘自：学年论文范文www.7ctime.com
确，主要表现为城镇土地所有权主体缺位。我国《宪法》明文规定城市土地属国家所有，新修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第二条和第五条同样规定了“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，虽然规定了国务院代表国家行使土地所有者身份，但没有具体界定、省、市、县各级政府的城市土地所有权。现实中，国有土地所有权的主体由人民政府和地方城市政府构成，政府名义上拥有所有权，而地方政府通过对国有土地产权的实际控制，形成了事实上的所有。地方政府特别是县级以上政府实际在行使土地所有权，掌握着国家土地的处分和收益权。这种不合理的土地管理政策，刺激了地方政府多卖地、低价卖地行为的大量发生，导致大量耕地流失。同时，国有土地产权在政府与地方政府之间缺乏明确的划分界定，上下级政府各自在土地资产上的事权、财权模糊不清，演化出上下级政府之间的权利之争或讨价还价，人为地加大了交易成本。
（3）土地产权没有完善的法律保障
到目前为止，我国城镇土地产权分配还缺乏正式的法律形式，导致土地产权没有形成完善的法律保障体系。在此背景下，土地寻租机制便发育起来。对于寻租者来说，一旦获得了排他性的土地产权，实际上就得到了一种类似法律上的垄断产权，这种垄断产权可以通过交换而获得巨额租金。政府部门在进行土地产权安排和重新分配的过程中，往往通过寻租活动来追求自己的利益。从这一角度来看，设租者即政府部门本身也是寻租者，他们可以从自身利益出发视不同的对象来设定租金水平，目前，城镇土地出让领域的寻租活动主要表现在以下几个方面：一是在土地出让活动中，尽可能采取协议方式，以便在政府和市场之间设定租金。二是由于上下级政府和同级政府不同部门对国有土地产权的权利界定不清，现实中大量存在为获得土地审批权和土地出让收益而进行的各个利益团体的寻租活动。三是地方政府从地区利益出发，利用对土地产权的实际控制权获取实物地租，或压低地价甚至“零地价”以吸引投资。寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了产权市场化的阻力。

2、土地出让制度不完善

尽管近年来我国己制定了一系列相关的土地出让法律法规，也对土地市场的健康良性发展起到了重要作用。但是由于立法本身具有其滞后性，加之土地出让制度在立法上的不完善，以及人们对于客观事物的认识有局限性和逐渐深化过程，使现行的土地法律法规还难以适应土地资源市场化配置的要求，从而亟待加快立法，并修订已有的法规。
目前，与土地出让相关的全国性高层次法律法规有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》等法律法规。但这些法律法规对于规范和发展土地出让市场，还是远远不够的。对于一些具体问题，法律规定尚不够明确，比如只规定土地出让的最高年限而没有具体年限，对于不同地块采取不同的出让方式也只是笼统的规定，虽然有条件具备的土地应用招标拍卖方式、条件不具备的可用协议方式等条文，但所谓“条件具备与不具备”则法律未作规定，这是立法不严密所致。因此如果不将例外适用的条件具体化，容易使一些人钻制度的空子，造成不必要的损失。

3、土地税制不健全

生产要素的自由流动是市场机制发挥作用的重要基础，也是市场优化配置资源的重要前提。对我国城镇建设用地来说，市场机制难于发挥作用的重要原因之一就在于不健全的税制对土地流动所造成的障碍太大，使行政配置形成的不合理形态难以通过市场配置予以合理化。我国城镇土地税制不健全主要表现在税负结构不合理，即在土地流转环节中税负水平偏重，而在土地特有环节中的税负水平偏轻。
此外，土地使用税征收只考虑土地等级，不分用途，导致土地使用税难于实现其经济杠杆作用。把国有土地人为地划分成几块分别对待，使得同一区域内同一用途的不同地块使用的经济代价不同，而不同用途地块在同一区域中使用的经济代价又没有差异，这对低标准经济代价的土地使用者而言，对其土地具体用途的税收调节难于实现。反映论文导读：
到现实中，典型的例子就是许多原来以划拨方式获得的土地使用权的经营使用者，以各种方式全部或部分改变土地用途，从而获得高额利润，政府却很难用经济手段对其进行限制和调节。

二、体制因素

土地初始配置多样化、非完全市场化是阻碍土地市场健康发展的体制原因，配置方式的多样是影响城镇土地市场的体制性因素。
我国土地配置非完全市场化主要表现是公开的招标、拍卖、挂牌的竞争性出让方式和以非竞争性协议出让方式并存的方式，且大多数地区和城市以协议出让为主。由于四种交易方式的市场竞争程度不同造成了出让的差异。在一般土地交易过程中，根据相关法律法规的要求，工业用地出让基本采用的是协议供地的方式，而商住和旅游、综合用地一般采用招拍挂的方式出让，据此，两种交易方式的相差甚远，拍卖出让地价最高，协议地价最低。虽然四种交易方式都是合法的，但实际操作中并不见得都合理，尽管国家相关法规、文件规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”，并严格限定了协议出让的源于：论文资料网www.7ctime.com
范围，少用或避免协议方式，但只要没有被禁止，协议方式就会大量存在。
公开的竞争性土地出让和非竞争性土地出让交易方式并存的结果同样导致市场主体间竞争的非公平性，城市土地资源难于实现优化配置。

三、机制因素

1、体系扭曲

城市土地作为城市土地交换价值的客观标准，是土地市场建设和土地资产管理的重要工具。城市地价作为城市经济发展的晴雨表，是调节城市土地供需的枢纽，其作用越来越重要。根据我国土地管理体制的特点和土地市场中管理者以及土地使用者、交易者等多方面、多层次的需求，我国地价体系主要由基准地价、标定地价、出让底价和市场交易价等构成。就总体而言，我国的土地是非有效，不能反映土地资源的稀缺性，土地的实际使用价值与相背离，整个土地体系被扭曲。

2、约束机制缺乏

随着资源的资本化，政府所能掌握的资产中，土地是最为重要的资产。土地收益往往被作为预算外资金使用，并已成为地方财政的重要渠道，也是维持城市运营资本的重要来源。城镇发展水平低，基础设施建设较为落后的城市，区县政府只能靠土地收入来弥补城镇建设的“公共亏损”。又由于农地取得费远低于城镇土地，征用农地再出让可获得较大的土地用途转换差价，而城镇内部拆迁费用高且难度大，地方政府一般都热衷于增量土地出让。这种“谁卖地谁得益”、“多卖地多得益”的土地收益分配办法，对区县政府的供地行为没有约束作用，反而刺激了区县政府将农地转化为城镇土地的，甚至通过“以租代征”的方式违规将农用地转化为城镇建设用地。
土地市场的正常运行需要政府的保护与支持，不管是市场成长期还是成熟期，政府的经济行为都可能切断市场上稀缺资源自然趋向最优配置的过程，从而使资源配置无法优化。由于我国政府兼具土地市场的管理者和国家土地产权的代表者双重身份，因而土地市场中的政府行为比一般意义上的政府行为更为复杂。限定政府在土地市场中的职能范围，规范政府行为，完善政府行为约束机制，既是土地资源市场化配置机制成长的前提，又是土地资源市场化配置的保证。