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阐释财政管理新常态

论文导读:须有一种节制政府对财政完全制约的机制存在。越来越多的地方政府也意识到,拥有一个可以对财政资金分配方式说“不”的地方财政,其实对于决策层面来说是一件幸事。而财政说“不”的可能性,很大程度上归结于政府绩效体系的建设。  有人会发现,我们并没有使用财政绩效这个词。从广义上来讲,单纯的财政绩效体系是不能单独成立的

财政管理新常态财政管理,是除了财政部门以外,很少见诸报端的一个词汇。
  财政人通常对自己的描述是“收支两条线”,从财政工作的技术层面来讲,这句话毫无错误。但财政管理其实涵盖了相当多的财政根本理由,包含构建良性循环的财政运转机制、建立有效保障财政收入合理增长的机制、构造本级预算支出的有效监控机制、确保财政收支平衡等等。
  这是从理论角度来描述财政管理的范畴。从实务角度讲,这种“新常态”实际要论述清楚的是财政的几个关系:财政与市场之间的关系,财政与政府之间的关系,财政与部门之间的关系。论述清楚这些关系,财政的“收支两条线”才能够有的放矢。
  财政与市场
  财政部部长楼继伟多次在多个场合表示,必须处理好政府与市场、政府与社会、 与地方的关系,真正做到该管的管住管好,不该管的不去干预,真正让市场起作用。
  那么,什么是财政应当管住管好的?又什么是应当留给市场的?笔者曾于多个场合关于这个理由采访过各级财政人,得到的答案五花八门,但答案的基础并未转变过:财政部门现在管的有点太多了。
  中国财政学会理事齐守印教授表示,要厘清财政与市场之间的边界,首先要了解财政与市场之间的关系。财政与市场之间的关系就是政府与市场之间在资源配置方面的分工关系。在此关系上,两者切割的边界应该是:凡是具有公共性的事务,才可以由财政配置资源;凡是不具有公共性的事务,都应该由市场配置资源,也就是由个人、家庭、企业或其他民间组织自己出钱 ,也就是说,财政不应承担这些负担。
  从这个角度出发,我们要说清两件事:即财政的“放手”和“减负”理由。对于财政要在财源上“放手”的理由,广东省某市财政局工作人员表示,对于一个绝大多数财源来源于地方性企业的地方财政来说,还是需要对当地的产业发展留有一定的制约权,否则“夜不能寐”。但一些企业,尤其是地方大财源企业也向《新理财》表示,地方财政有时为了让财政收入或GDP数据更好看,会在税收上做一些主动操控,“藏税于企”。但从根本上来说,地方财政即使有这样的做法,多数情况下也是为了地方主官政绩上好看。按照市场波动,没有任何一个产业,或者一个行业是永远盈利的。从数据上来看,我们刨除转移支付等外因,单纯就地方财源而论,也几乎不可能有一个地区税源总体上永远持续膨胀下去。让财源回归市场,从财政管理的角度讲,也就是要让地方财政,甚至地方主官承认市场波动的存在,让财政的“分钱”职能真正回归到提供公共服务的角度上来,而这样做对于财政来说,无论是从管理角度还是从财政资金角度,也都是一种“减负”。这也应当是下一步财政在处理与市场之间关系中的“新常态”。
  那么这就涉及到第二个理由:财政应该以什么方式来管理自己与政府之间的关系?
  财政与政府
  首先定下一个与之前相同的基调:以财辅政。但这种“辅”并非只有辅助一个含义。齐守印表示,财政部门是政府综合管理财政事务的部门,不仅负责财政政策、制度的研究制定和监督执行,而且负责公共预算的综合管理,包括预算资金的筹措和分配,资金使用监督与评价,负责向政府和人大汇总报告财政情况等等。
  但以往的最大理由也就出在财政和政府的汇总报告频率上。广东省财政厅科研所所长黎旭东表示,如何及时、准确的让地方政府了解当地的财政运转状态,不仅是为政府决策提供必要辅助的行为,也是避开政府对预算部门、甚至是对市场干预失效的有效预防。
  在本次采访中,一些专家提出在财政管理层面将财政与政府职能分离,理由也很简单,绝对的权力必定产生绝对的腐败,那么必须有一种节制政府对财政完全制约的机制存在。越来越多的地方政府也意识到,拥有一个可以对财政资金分配方式说“不”的地方财政,其实对于决策层面来说是一件幸事。而财政说“不”的可能性,很大程度上归结于政府绩效体系的建设。
  有人会发现,我们并没有使用财政绩效这个词。从广义上来讲,单纯的财政绩效体系是不能单独成立的。从项目上划分会涉及到各个预算部门,从资金上划分会涉及到上下级决策。因此在财政部门不可能成为每个项目中的专家时,判定一笔钱该不该花,其实应当是财政和预算部门甚至政府部门共同完成的课题。在确定“该不该花”之后,“该如何花”和“该花多少”甚至“收效如何”,这才是狭义的财政绩效所要讨论的范畴。
  如果说现在的“常态”是财政考虑如何健全财政绩效系统,那么下一个阶段的“新常态”就必定是财政绩效作为绩效系统的政府资源分配者一环,与政府部门共同建立政府绩效系统。
  财政与部门
  齐守印表示,财政部门和预算部门之间的关系,应当是公共部门内部在预算及其他财政事务方面的责权分工关系,预算部门在财政事务方面的责权分工关系。预算部门在财政事务方面要接受财政部门的统辖和监督,同时对本部门预算资金分配使用在遵循统一政策和制度规定的前提下有一定的自主配置权,并对本部门预算安排、执行和管理绩效承担责任。
  这不仅说明了财政和部门之间的“新常态”应该是一个什么样的状态,也说明了成为这种状态之前我们要面对的实际理由:责权不明。
  这其实已经是一个老生常谈的话题。财政与预算部门之间的责权不明,从财政的角度而言,来源于预算编制不够精细。而上下级政府之间的财权切块,和预算部门之间的财权切块,使得本来仅仅是不够精细的预算变成了各部门之前“拿钱就走”的理由。即使财政部门一再强调自己在政府资金分配方面的监督功能,但几乎所有预算部门都认为,财政对于分配到预算部门之后的财政资金的管理是一种越权。
  因此说到财政与预算部门之间的“新常态”,其实并不可能仅靠财政一家之言就能转变所有部门的想法。多个开展财政资金深度管理的地方财政均表示,与预算部门沟通是一件难事,与多个预算部门沟通更是一件难事,而与多个长期掌控财权,根本不理解为何财政要“夺取”财权的预算部门沟通,其难度可想而知。
  因此,我们也可以理解为:财政与政府,与预算部门,甚至与市场的关系其实是一个有机联系整体。牵一发而动全身。财政管理的“新常态”,其实不仅仅是财政部门的新常态,而是整个地方政府,包括预算部门从“思”到“行”的整体改观。否则仅靠财政部门的独自冲锋,也不过只有“新”一个字而已,“常态”则遥遥无期。 全文地址:http://www.7ctime.com/swxxhlw/lw50045.html
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