试析论中国耕地保护体制改革和法律制度完善

论文导读：
摘要：新形势下，我国耕地保护依然面对严峻形势，主要表现在耕地数量大幅减少和耕地质量迅速下降等方面。因此，我国必须改革现行耕地保护体制，将地方各级土地管理部门由地方政府领导改为由政府垂直领导；同时，健全耕地保护法律制度，完善耕地保护激励机制和约束机制，从而落实好“最严格保护耕地”的基本国策。
关键词：耕地保护体制；改革；法律制度；激励机制；约束机制
1002-1302（2014）07-0482-03
收稿日期：2013-10-18
作者简介：孙翱翔（1979—），男，湖北襄阳人，硕士，讲师，研究方向为宪法学与行政法学。Tel：（0517）86289056；E-mail：aoxiang1270@163.com。改革开放30多年来，我国经济社会持续快速增长，工业化、城市化取得了巨大成就，作为国民经济的农业也获得了长足发展。特别值得指出的是，近些年来，在“强农惠农”政策的有力推动下，我国粮食生产战胜诸多困难和风险的挑战，2012年粮食产量达5 895.5亿kg，创历史新高，实现了半个世纪以来的首次“九年增”，主要农产品供应充足，满足了世界上规模最大、速度最快的城镇化对农产品供应的要求。俗话说“手中有粮，心中不慌”，连续多年的粮食丰收，为我国经济持续稳定增长、社会安定和谐作出了巨大贡献。这一成绩的取得，来之不易，值得骄傲和自豪；但同时，也必须清楚地知道我国农业特别是粮食生产要想获得进一步提高，难度越来越大。
1我国耕地保护面对严峻形势
众所周知，拥有数量充足、质量优良的耕地是发展农业、推动粮食生产的基础。然而，新形势下，我国耕地保护面对的形势十分严峻。我国的国土面积为960万km2，居世界第三，但实际可以使用的土地相对较少，其中耕地面积更是不到国土总面积的13%[1]。另外，根据第六次人口普查的主要数据公报可知，2010年我国的人口总量已达到13.7亿人，与2000年第五次人口普查相比增长了5.84%[2]。人口基数大、耕地总面积相对较少，必定导致我国人均耕地更少。据测算，我国人均耕地只有0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，约相当于加拿大的1/16、俄罗斯的1/10、美国的1/7、印度的1/2[3]。“我国以7%的耕地，养活世界22%的人口”，既体现了我国取得的巨大成就，也充分表明我国面对的土地约束之严厉[4]。不仅如此，自20世纪90年代以来，伴随着工业化、城镇化进程加快发展以及生态退耕、农业结构调整和灾毁等诸多理由，我国很多地区出现了耕地资源大幅减少的现象。据统计，1996年我国耕地总量为1.3亿hm2，到2008年已降至1.2亿hm2，下降了0.1亿hm2[3]。未来10年仍然是我国工业化、城镇化快速发展期，占用相当数量的耕地难以避开。因此，我国要实现《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》确定的保持耕地面积1.2亿hm2的战略目标，将面对巨大的压力。
除了耕地数量大幅度减少之外，耕地质量总体来看也在迅速下降。首先，我国耕地质量水平总体不高，根据全国农用地分等定级成果可知，优等地、高等地仅占全国耕地总面积的32.7%，中、低等地占耕地总面积的67.3%。其次，我国耕地质量下降严重。一方面是来自农村的污染和农业中农药、化肥的大量使用。例如，2008年我国的农业生产使用了世界33%～35%的化肥，单位面积农药的使用量超过了世界平均水平的3倍[2]。农药、化肥的超标使用，导致我国土壤和水资源受到严重污染。另一方面是来自城市和工业污染。据估计，中国受城市垃圾、工业重金属等污染的土壤面积达上千万公顷，每年仅重金属污染造成的粮食减产就达1 000万t[1]。相对耕地数量减少而言，耕地质量下降的危害更大，这不仅导致粮食减产，还对我国生态环境、食品安全构成了严重威胁，应当引起社会各界的高度重视。
耕地是粮食生产的基础，我国耕地数量上的减少和质量上的下降给我国粮食生产造成了巨大的威胁。而对于一个有着十几亿人口的大国来说，中国的粮食安全只能立足于本国，依靠他国或国际市场显然是靠不住的。因此，必须从国家安全和社会稳定的高度来认识保护耕地的重大作用。
2改革现行耕地保护体制
改革开放以来特别是20世纪90年代以来，我国耕地数量快速减少、质量严重下降。造成这一现象的理由既包括土地沙漠化、自然灾毁等自然理由，又包括工业化、城镇化加速推进等社会理由，而我国现行耕地保护体制存在缺陷是一个十分关键的理由。因此，在耕地保护面对严峻形势的情形下，必须改革现行农村耕地保护体制，以实现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。
所谓耕地保护体制，是指参与耕地保护的相关主体在耕地保护中的地位和作用。从我国耕地保护的实际情况来看，参与耕地保护的主体主要包括农民、农村集体经济组织或农村自治组织（如村民委员会）、地方政府和政府。因此，笔者首先分析了这些主体在我国耕地保护方面所发挥或应该发挥的作用，以便为改革现行耕地保护体制奠定基础。
首先，农民是与耕地关系最为密切的主体。农要以农业为生，土地是农业生产的基础。因此，土地是农民的“命根子”，是农民安身立命、丰衣足食的根本保障。那么耕地对农民的重要性不言而喻。中国历史上的历次农民起义，其核心目标都是为了争夺土地。从这个作用上说，农民具有保护耕地的天然内在动力，而且这种动力非常强烈。当然，农民保护耕地主要是为了自己的存活和发展。随着人类社会的发展进步，特别是工业化、城市化的快速推进，为农民实现过上更好生活的目标提供了更多的选择机会。比如，当种植经济作物的收益更高时，农民可能会放弃种粮；当从事工商业或其他行业能够带来更高收入时，农民可能会放弃从事农业。近些年来，越来越多的农民外出务工，导致农村抛荒现象大量存在，就是农业特别是种粮比较效益较低的充分体现。因此，农民保护耕地的动力会随着经济社会的发展以及客观环境的变迁而发生相应的变化。同时，农民在保护耕地的能力方面也十分有限，特别是当面对地方政府征地甚至违法占地、强制征地时，农民常常无能为力，即使怀有保护论文导读：不足。论中国耕地保护体制的改革和法律制度的完善论文资料由论文网www.7ctime.com提供,转载请保留地址.由提供海量免费论文范文的www.7ctime.com,希望对您的论文写作有帮助.上一页12
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