简述中国政府储备粮管理中存在理由及策略

论文导读：
摘要：政府储备粮是国家粮食宏观调控的重要手段，而我国政府储备粮目前的运转管理难以适应市场变化和社会需求。本文从政府储备粮管理的现实情况入手，剖析储备粮管理过程中存在的理由，探讨了储备粮管理改革的策略措施。
关键词：储备粮管理;理由;策略
根据联合国粮农组织（FAO）的定义，储备粮是指在新的作物收获的时候，可以从上一年度的作物中得到的包括进口的粮食储备量。政府储备粮，是指政府专项储备粮，承担着调节社会粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件的重任。我国政府储备粮由政府和地方政府分级管理，形成了与粮食流通体制相适应的储备体系和管理制度，是保障国家粮食安全的重要屏障。

一、我国储备粮管理制度的形成及目前状况

50年代，为了应对解放初期粮食短缺和粮价大幅波动的情况，国家从粮食周转储备中拿出来一部分建立了用于应对自然灾害和意外的“甲字粮”。60年代，为了备战需要，又建立了“506粮”，这些均属于计划经济时期的国家粮食储备。但是由于当时农业生产力低下，粮食产量不足，计划经济时期政府的粮食储备规模很小。1978年改革开放后，随着家庭联产承包责任制的推行，我国粮食产量迅速增加，为扩大粮食储备规模奠定了物质基础。同时，由于粮食产量增长过快而出现了农民“卖粮难”的现象。为了加强政府对粮食市场的调控，从1990年我国开始建立国家粮食专项储备制度，成立了国家粮食储备局，形成了政府储备和地方政府储备两大储备体系，由各级粮食部分级管理。到了2000年，为了适应粮食流通制度市场化改革，国家对储备粮实行垂直管理，进一步强化了储备粮的调节作用，至此形成了我国以储备粮为主的和地方“双通道”储备体系。

二、我国储备粮管理过程中存在的理由

1.多部门管理造成储备粮运转效率低下

我国政府储备粮的管理包括计划、存储、动用和监督检查等，其运转的每个环节均由多个部门协同管理，协调成本不断增加，降低了储备粮的运转效率。目前，无论是《储备粮管理条例》，还是各地方政府《储备粮管理条例》，都明确规定储备粮的计划、存储和动用均要由财政部门、粮食行政管理部门和农业发展银行共同协商，而各部门由于所处的行业和行政环境不同，对粮食储备形势的判断不尽相同，极大的增加了协调成本。特别是在储备粮的调动方面尤为明显。储备粮无论是用于抢险救灾或是平衡市场，均有很强的时效性要求，多部门协调往往会错过了调用的最佳时机。在强有力的行政干预下，用于救灾的储备粮相对调动速度较快，而用于调节市场的储备粮由于吞吐时机不对，不仅不会平衡市场，反而有可能出现“逆向调节”，加剧市场动荡。

2.和地方储备粮利益纠葛不断加深

我国政府储备粮的“双通道”管理模式平衡了和地方政府在维护粮食稳定方面的权力和责任，特别是储备粮垂直管理体系，加强了政府对于粮食市场的调节能力。和地方储备粮分属两个管理体系。前者粮权属于国务院，由中国储备粮管理总公司直接负责。后者粮权属于各级地方政府，具体管理单位不统一。在粮食收储时期，中储粮公司各地分公司和地方储备企业在粮源争夺上产生了激烈的竞争，双方在地方粮食市场上存在着明显的利益矛盾。当地区粮食供应紧张的时候，储备粮各地分公司和地方储备粮管理企业均有平衡市场的能力，然而双方却出于自身利益考虑进行不同的出入库操作，抵消了储备粮入市的作用。另外，中储粮公司由于资金优势，往往对各地原有的储备粮库进行收购改编，触动了本地粮食收储企业甚至地方政府的利益，双方矛盾不断加剧。

3.储备粮目标定位不明确

储备粮的作用是通过粮食吞吐稳定市场和应对突发灾害，以社会效益为主导，公共产品属性明显。经过2000年储备粮的改革和2004年粮食流通体制改革，基本解决了储备粮管理中政企不分的情况。但是，包括中储粮公司在内的承储企业毕竟有着以利润为目标的天然属性，加之近年来政府对国有企业的考核十分注重盈利能力，储备粮管理企业就必须通过储备粮轮换获取经济收益。在粮价波动剧烈的情况下，储备粮管理企业盈利的目标和粮食调控的目标就会产生矛盾。为追求利润或者避开轮换亏损，企业就有可能对轮换计划进行随意延期或者逆向操作，无法实现储备粮稳定市场的作用。在盈利和调控的双重目标下，储备粮的公益性和社会功能将受到严重的损害。

4.储备粮管理法律体系不建全

迄今为止，在我国除了《粮食流通管理条例》和《储备粮管理条例》之外，没有一部专门法律来规范储备粮管理。2004年颁布的《粮食流通管理条例》涉及粮食的生产、买卖、加工等多个环节和工商、质监、粮食多个部门，对储备粮的管理缺乏针对性，也没有可供操作的具体措施。《储备粮管理条例》虽然清晰明确，但是只能针对储备粮，覆盖面小。各地方政府制定的各类储备粮管理规章制度良莠不一，参差不齐，给储备粮管理埋下了隐患。另外，与法律相比，条例的效力明显偏弱，无法为粮食行政执法提供有力的法律后盾。近年来储备粮系统违法违规行为频现，也体现出储备粮管理法律缺失的困境。

三、完善我国储备粮管理体系的策略

1.建立统一协调的管理程序

储备粮管理应该由粮食行政管理部门主要负责，由他们制定计划、审批调动。建立完善的协调机制，使其他财政、金融部门按照固定程序对储备粮管理予以配合，降低每一次操作的协调成本，提高储备粮运转效率。

2.明确和地方储备的功能和定位

对和地方储备粮承担的功能做出明确规定，特别针对储备粮的动用，要划定和地方储备粮调动临界线，建立和地方相互协调的储备粮调动机制。规范储备粮地方粮库和各地收储企业的市场竞争行为，逐步均衡和地方储备粮的财政补贴力度，为它们创造公平的竞争环境。

3.强化储备粮的公共属性

明确储备粮作为公共产品的社会属性，在经济效益和社会效益出现矛盾时，确定以社会效益为主的管理倾向。合理调整对承储企业的考核指标，逐步减少最终完全取消政策性储备企业的经济性业务，让储备粮回归公益。

4.推进储备粮管理立法

尽快完善出台《粮食法》，为粮食行政执法提供论文导读：
强有力的法律依据。同时不断完善《储备粮管理条例》，统一各地储备粮管理法律法规，探索建立全国统一的《储备粮法》。（作者单位：西北大学公共管理学院）
参考文献：
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