试谈在创新社会治理中扩大公民有序政治参与

论文导读：
【摘要】倾听人民的意见和倡议是政府的法定义务。探索公民意愿表达畅通有序的机制建设是人类文明的重要成果，美国、俄罗斯和我国台湾省提供了可供参考的经验，值得学习借鉴。民意是不可扼杀、不能压制的社会能量。我国公民法制意识薄弱的理由之一是“赤字”，畅通的表达渠道有利于利益矛盾的化解，公民有序政治参与只能在参与的过程中实现。健全制度、丰富形式任重道远。畅通民意表达渠道要符合民意表达的规律，公民表达有序与否不能完全由判断，防止民意郁积导致集中爆发或转移性爆发。
【关键词】社会治理 民意表达 制度 畅通 有序
人类文明是一个内涵极为丰富的概念，法治是人类文明的核心成果。任何国家都存在民众诉求表达的畅通有序理由。放眼看世界，只要是厉行法治的国家都在探索公民意愿表达畅通有序的机制探索和制度建设。这是因为，政府是作为国家的代表行使权力，其权力来源于人民委托和授予；无论政权取得的合法性如何，政府权力必须在反映人民意志的范围内行使。人民作为国家的主人，有权要求接受委托者遵从自己的意志，有权对接受委托者实施监督，有权对接受委托者保持警惕并不断质疑其行为的合法性。

一、倾听人民的意见和倡议是政府的法定义务

联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定：“ 一、人人有权持有主张，不受干涉。 二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。 三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”根据权利义务对应理论可见，无论采用何种社会制度的国家，畅通民意表达渠道是政府的法定义务。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第27条又重申：“ 一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和倡议，接受人民的监督，努力为人民服务。”所谓“倾听”，是指老老实实、恭恭敬敬、认认真真地听取人民的意见和倡议，而不是只在形式上“听一听”，实质上“替民做主”。特别需要强调的是，“倾听”并没有选择某一方面的内容而“听”的含义。汉语中所说的侧耳倾听，是指一个人对另外一个人的话语特别注重，生怕漏听错听而做出的一个动作，并没有对哪些意见需要“侧耳”，哪些意见应当“背耳”的含义。我国《宪法》采用“倾听人民的意见和倡议”的表述含有深意，是对所有国家机关及其工作人员提出的要求。也许有人认为，倾听意见和倡议总会存在选择性，正确的就听，不正确的就不听。这种为倾听人民的意见和倡议设置前提条件的理解是错误的。“则明偏听则暗”，就民意表达渠道的建设而言，必须采取允许多种声音无差别表达的原则。任何国家对公民自由表达意见的权利进行限制必须由法律作出规定，并出于“尊重他人的权利或名誉”，“保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德”的必需。近年来，我国对公民行使表达权的保障虽然有所加强，但与法治完备国家相比差距也是明显的。可以说，探索公民意愿表达畅通有序的机制建设是人类文明的重要成果，美国、俄罗斯和我国台湾省提供了可供参考的经验，值得学习借鉴。

(一)美国白宫设立了“我们人民网”

2011年9月22日，奥巴马政府在美国白宫上设立了“我们人民网”。年满13周岁不分国籍的任何人都可根据自己关心的话题通过该网络平台提出和邀请别人参与或参与别人这一方式，寻求政府答复，实现网络问政。 美国第一宪法修正案规定：“议会不能够制定法律干涉宗教自由，无权限制人们发表言论和媒体报道的自由或剥夺人民和平集会和向政府申冤的权利。” 奥巴马政府承诺，如果一份发出后在30天内达到150人签名，白宫网站上就可予以显示。但要得到政府答复，则必须在发出后30天内达到最开始要求的5000人，之后提高到2.5万人，现在则上升到10万人，以后也有可能根据实际情况予以提高。对于期满后签名人数未达标的将被取消。

(二)俄罗斯开展“俄罗斯社会倡议运动”

2012年8月，根据普京签署的总统令《完善国家管理体系的基本任务》，由总理梅德韦杰夫签署了《“俄罗斯社会倡议运动”构想》。“俄罗斯社会倡议运动”，是要为俄罗斯联邦公民利用互联网公开提出倡议提供技术、组织和法律保障。除通常包括提出、登记、审理和监督四个步骤的一般程序外，还有特殊程序。特殊程序是指工作人员将预先审核的结果以及是否安排网络的决定告知倡议人。如果倡议人的倡议符合要求，工作人员决定将该倡议内容传至互联网，供广大民众；如果倡议不符合要求，工作人员有权决定对该倡议不做下一步安排，即意味着倡议程序终止。倡议被上传至互联网之后，广大民众根据“一人一票”原则，通过互联网对该倡议进行。期限为自决定对该倡议进行网络之日起一年。如果一年之内，该倡议没有获得10万人以上赞同，视为倡议未获得支持，将取消，倡议程序终止。如果在一年之内，该倡议获得10万人以上赞同，则视为获得支持。获得10万人以上赞同的倡议，工作人员将该倡议提交给专门组建的工作组，以进行鉴定工作。鉴定之后，可能做出拟定规范性文件草案或者不落实倡议的决定。[1]

(三)我国台湾要求行政机关协助人民行使陈情权利

我国台湾地区“立法院”1999年通过、2001年1月1日开始实施的《行政程序法》第七章对陈情制度作了专门规定，从而使其成为一种法定救济方式。陈情制度非常灵活，陈情人可以采用书面、言词等不特定方式并不受时间和次数限制，也无管辖之等级限制，具有即时性与程序简便性的特点；陈情内容既包括人民对行政措施的倡议也包括对行政违法的检举控告，不仅关乎个人私益保障也关乎国家公益，具有行政救济、行政监督、改善行政、指导服务的多重功能。另外，相关法令还要求行政机关协助人民论文导读：一项从根本上转变政府职能，改善政府与民众关系的系统工程。征集公民倡议是政府重大行政决策程序化的“启动阀”，既“牵一发而动全身”，又“开弓没有回头箭”，应当在建设法治政府中优先取得突破。据笔者所知，不少官员并不反对畅通民意表达渠道，只是认为民意表达渠道的畅通将导致民意表达的数量增加和策略更加多样，随之而来
行使陈情权利，进行必要的教示、告知公民最佳的处理策略。[2]民意是一种客观存在的能量，在缺乏畅通渠道的状态下，无序的甚至是破坏性的表达必定出现。目前我国政府决策的化、科学化、程序化还有相当大的差距，民意表达的渠道必须进一步拓宽。只有用体系化的制度安排，才能使问计于民成为政府决策的必经程序。当前，上海社会建设的制度创新初见成效，未来攻坚克难、先行先试任务更加艰巨。笔者认为，倡议类信访的功能应当在我国法制建设中得到进一步彰显。只要是与公共事务管理相关的倡议意见就应当允许公民公开表达。客观上，民众已经在利用博客、微信等现代通讯工具在表达内心意愿，只是还没有与政府的相关平台实现对接。智慧在民间，就优化公共事务管理提出具体倡议意见的公民而言，绝大多数都是愿意在网络上进行公开表达的，政府相关部门也需要直接了解该倡议的公众支持程度，以便更加直接地了解民意。如果在征集人民倡议的基础上，安排专门的窗口受理公共事务管理倡议的表达，并允许公众对倡议进行，也不失为丰富形式的可行之策。

(二)公民表达有序与否不能完全由判断

十八届三中全会《决定》指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大理由和涉及群众切身利益的实际理由为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”其中，把“坚持协商于决策之前和决策实施之中”，作为推进协商广泛多层制度化发展的具体要求，尤其应当引起重视。政府以往的决策失误已经使我们付出了极为沉重的代价，尽最大可能减少决策失误是当务之急，而最为紧要的是“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。政府决策事先征集公民倡议是关系到政府决策程序改革的全局，是一项从根本上转变政府职能，改善政府与民众关系的系统工程。征集公民倡议是政府重大行政决策程序化的“启动阀”，既“牵一发而动全身”，又“开弓没有回头箭”，应当在建设法治政府中优先取得突破。
据笔者所知，不少官员并不反对畅通民意表达渠道，只是认为民意表达渠道的畅通将导致民意表达的数量增加和策略更加多样，随之而来的就是无序。笔者不能苟同“畅通民意表达渠道将导致无序”的观点。什么是“有序”？序是事物的结构形式，指事物或系统组成诸要素之间的相互联系。公民有序政治参与是指公民有秩序、规范化地参与国家的政治活动。为此，必须首先解决什么是有序的理由。有序的前提是允许多种声音的存在，如果有的是万马齐喑或者“一边倒”的“序”，就背离了初衷。为此，公民表达的有序与否不能完全由作判断，也要倾听群众的评价。从根本上说，行为符合宪法和法律的规定就是有序。任何人都无权在法律之外对有序另作界定，也不允许为“顺耳”之言大开绿灯，为“逆耳”之言层次设阻。侯建教授认为：“既然政府是人民的公仆，由选举产生，向人民负责，所以人民批评政府理所当然。任何一个批评政府及其官员的人都是在行使自己的权利，这一权利源于他作为其中一份子的全体人民‘当家做主’的权力。”[1]
按照的准则，对不同意见应当一视同仁，给予尽可能多的表达机会。政府可以不同意某种观点，但不能非法剥夺某种观点的表达权利。正如道路、水上、空中交通的首要条件是畅通，排除堵塞才能确保畅通。民意表达渠道的畅通首先是不同意见的无障碍表达，畅通是有序表达实现的前提，不畅通就是根本作用上的无序。倾听人民群众的意见倡议制约的是政府的权力，政府率先善于倾听民意在前，群众善于表达自身意志才能在后。在推进的进程中，必须是政府具有真心实意倾听民意的切实行动，公众才会在表达的过程中学会理性有序表达。道路交通畅通与否取决于路面宽度、设施的合理性、上路车辆数量、司机遵守交通法规的程度等因素。同样道理，民意表达渠道的畅通也是多因素共同作用的结果，但主要是政府的作为。当前，必须着力防止选择性的民意表达。所谓选择性民意表达，是指政府官员以自身对表达内容的喜好程度，决定是否听取民意的陈述。选择性民意表达是用纳税人的钱糊弄纳税人，决策者听到的都不是真实的声音。尽管法治并非完美无缺的制度体系，在实践环节也必定会遇到重重阻碍，但至今还没有比法律更好的制度、比法治更好的方式能够保障人民对幸福的追求。

(三)防止民意郁积导致集中爆发或转移性爆发

民意来自于现实生活中的现实感受，是一种典型的动态能量。民意作为动态能量，在互联网条件下的发生发展具有如下特征：其一，快速传染与传播。任何一项政策的出台都会使利益相关者产生或满意或不悦的感受，个人感受所产生的力量是分散而又脆弱的。当有人用准确的话语将该种感受概况地表达出来，这种具有倾向明显的意思表达就会迅速感染他人，在瞬间传播开来。在互联网信息加工、信息分享功能的推动下，民意力量的扩散与聚集同时进行，一旦爆发就极具破坏性。其二，在积累中叠加、混杂、发酵。当公众对某一方面的不满情绪积累到一定程度时，对其他方面不满的情绪乃至情绪的记忆都会成为叠加的因素。民意是不特定多数人的共同旨意，不同人群的民意会在混杂之中合为一体，但由于多种酵母存在，混杂型的发酵一定难以制约。其三，集中爆发或者转移爆发。当民众之中的不信任、不满足情绪积累到一定程度时，就会出现民意集中爆发或者转移爆发。人的一切行为都与利益有关，在争取利益时“物以类聚、人以群分”的现象格外强烈。如果不同利益群体相互交织，不仅加剧利益关系的复杂化，还会因为互相支撑、互相借力，形成多种着力点交织的局面。由于着力点交织的可变性，某一方面民意的积累有可能转移到其他事项或者环节上突然爆发。特别需要说明，以上描述并非对民意的“妖魔化”，在本质作用上民意是推动驱使不同主体团结一致的能量。在民意表达渠道畅通的状态下，所有的民意都会在表达中产生互动，如果出现争论，更会达到“真理越辩越明”的效果。畅通的民意表达是寻找共识、达成共识的前提条件。只要政府以敬畏之心尊重民意，作为动态能量的民意就一定是足以推动历史进步的正能量。
民意表达由不特定多数人自发参与，表达的方式多种多样，至于民意表达会在什么时间、地点、事项中形成“焦点”也是有规律可循的。人民群众最关心、最直接、最现实的利益论文导读：民意的集中爆发，但由于政府公信力的丧失，将会导致民意的集中爆发或者转移到其他方面寻机爆发。上一页123
理由是民意表达的“热点”，如果客观存在的“热点”被忽视、冷落甚至刻意回避，“热点”就会变成“焦点”，甚至演变为出现过激行为的“爆点”。在美国，“我们人民”平台提供了一个创造、分享和签名的新途径，无论是签名的发起者或者响应者，其所关注的不同事项决定了不同利益群体既能各行其道，又能先后有序，还能知晓受支持的程度。当某项倡议意见超过一定时间未能达到足够数量的签名支持，即便是签名的发起者也要认赌服输。民意表达的启动时间有先有后，民众关心、关注的利益获取点不同，防止民意积郁的最好办法是在规定的时间段设定响应者的数量标准。只要发起后签名支持数量积累的“门槛”具有合理性，又能够防止舞弊的发生，就能够在秩序维护方面造就良好的条件。这种运用多数人的意志防止少数人恣意，本身也体现了的力量。
民意的郁积将会导致集中爆发或转移性爆发的规律告诉我们，政府首先要畅通民意表达的渠道，竭尽全力防止民意在郁积的过程中走向非理性；其次，决不能与民争利，在处理与人民群众切身利益相关的理由上保持足够的谨慎：第三，决不能因为某些理由自身的敏感性而采用“半夜鸡叫”的方式发布政策[2]，政府突然袭击发布政策之后，即便因为管控措施得力避开了民意的集中爆发，但由于政府公信力的丧失，将会导致民意的集中爆发或者转移到其他方面寻机爆发。