试议排放减排目标与总量设定：欧盟碳排放交易系统经验及启迪
最后更新时间：2024-01-20
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论文导读：
摘要：碳排放交易体系正成为温室气体减排的重要手段，而目标设定是碳排放交易体系法律框架中的第一个关键要素。以欧盟碳排放交易体系在减排目标与总量设定的立法与实践为考察对象，欧盟碳排放交易体系总量目标设定分为分散决策与集中决策两种模式。欧盟碳排放交易体系的立法与司法实践在碳减排目标的选择、总量目标设置权限配置与水床效应问题的预防等方面具有一定的借鉴意义。
关键词：减排目标；总量设定；分散决策；集中决策；权限配置
1671-6604（2013）04-0014-10
排放交易制度作为一种基于市场的管理手段，已被应用在气候变化政策领域，以达到温室气体减排成本效益最大化的目标。如今，中国也正尝试建立碳排放交易制度，以应对气候变化问题。2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，指出在我国十二五期间，单位国内生产总值二氧化碳排放相比2005年降低17%；建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。中国碳减排目标采取了碳强度目标形式，碳排放量将与单位国内生产总值挂钩。碳强度目标首次在五年规划中提出，并被列入约束性指标，对政府具有约束力，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保其实现。我国根据各地现有经济发展与环境条件，在《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中将国家碳强度指标分解与分配到各省、直辖市与自治区。2011年10月29日，国家发改委在《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》中正式批准北京、上海、天津、重庆，深圳、广东、湖北开展碳排放交易试点。目前，各试点正着手编制开展碳排放交易试点工作的具体方案，有望在2013年开展地区碳排放交易并于2015年推广到全国。
探索如何在中国建立碳排放交易法律制度，对现有的排放交易法律制度进行比较分析并总结经验教训，这对中国而言显得非常必要。纵观各国近年来逐步建立起来的碳排放交易制度，欧盟碳排放交易体系（European Union Emissions TradingScheme，以下简称EU ETS）是第一个区域性、强制性的碳排放交易体系。EU ETS在2011年的交易总价值较去年同期上升11%，达1710亿美元（1223亿欧元）。EU ETS已经成为了有效减少欧盟温室气体排放的主要途径，其法律框架也在不断完善当中。欧洲议会和理事会在2003年7月通过指令2003/87/EC建立温室气体排放交易制度，在2004年到2009年期间，EU ETS指令已历经三次修订。其中，指令2009/29/EC对总量目标设定、配额分配等重要问题作出了根本性修改。从理论上说，排放交易法律制度的理论框架应包含四个关键要素：减排目标与总量设定、配额分配、排放交易市场监督、履行与强制措施。作为排放交易法律制度的第一个关键要素，减排目标是设立排放交易体系所要达到的环境目标，决定了整个排放交易制度运行的环境效果。而且从法律角度上看，如何在排放交易法律框架中确定减排目标设定的权限配置与设定程序，是设计与运行排放交易制度的重要前提。本文将从法律的角度对EU ETS的减排目标和总量设定法律制度的设计与运行问题进行分析，以期为中国建立碳排放交易法律制度过程中的减排目标与总量设定环节提供借鉴与建议。
作为欧盟气候法的基石，EU ETS的最终目标在于以效益最大化的市场手段实现碳减排的环保目标。因此，减排目标与总量设定作为EU-ETS法律框架的第一个源于：论文格式范文网www.7ctime.com
关键要素，将决定EU-ETS能否充分和有效实现其环保目标。
EU ETS的目标设定由欧盟气候政策和排放交易类型所决定。一方面，欧盟气候政策的碳减排目标是国际谈判以及单方面承诺的结果。另外一方面，EU ETS自其建立以来采用总量一交易（cap-and-trade）模式，其碳减排目标以总量控制目标（cap）的形式出现。而且，这个总量目标既是即将发售的配额总量，也是在未来交易期限中获允许的碳排放总量。
总排放量比1990年的排放水平减少至少5%。当时欧盟的15个成员国（也称欧盟15国，EU-15）都承诺了各自的减排目标，并且欧盟15国作为一个整体承诺减排8%，这对欧盟及其成员国均具有约束力。欧盟理事会通过2002/358/EC决定批准《京都议定书》时，将8%的减排目标基于每个成员国的经济增长预期、能源结构、产业结构等在十五个成员国之间重新分配。
尽管有关2012年后的国际温室气体减排协议仍然是个未知数，欧盟已经作出一些单方面承诺。2007年，欧盟国家元首和政府首脑作出单方面承诺，并设置了一系列到2020年完成的苛刻的气候和能源目标，被称为“20-20-20”目标。这些单方面的气候和能源目标包含四个立法提案，在2008年12月11日和12日获得欧洲理事会通过，并在一个星期后获得欧洲议会表决通过。为了实现到2020年的温室气体减排总量低于1990年水平20%的目标，欧盟主要依靠两个规制框架：EU ETS与共同努力决定（Effort SharingDecision，以下简称ESD）。而且，碳减排总体目标——2020年实现温室气体排放比2005年减少14%——在ESD与EU ETS中重新分配：ESD所辖不参与排放交易的行业需要比2005年减排10%，而EU ETS行业则承担比2005年减少21%的减排任务。可见，不同规制框架所辖行业，面临的减排压力有所不同。而且，欧盟正考虑在其他国家满足一定条件下，将其到2020年的减排目标从20%提高到30%。
（二）EU ETS的总量目标设定的模式 EU ETS是欧盟实现《京都议定书》减排目标的重要手段，该减排目标采用绝对数量的形式。基于总量一交易模式，EU ETS的减排目标也采用具体的排放总量形式。换言之，EU ETS覆盖行业获允许的排放总量将在排放交易之前被设定。
由于指令2009/29/EC对EU ETS总量设定方式进行了根本性修订，2013年以后的总量设定权限从成员国转移到欧盟，从而将EU ETS的目标设定方式区分为两种模式。第一种模式是涵盖前两个交易阶段（2005-2012）的分散决策模式，总量目标主要通过各成员国的国家分配计划（National Allocation Plan，以下简称NAP）设定。第二种模式是将从2013年开始实施的集中决策模式，欧盟委员会直接设置覆盖欧盟范围的总量目标。换句话说，从2005年至2012年是一个高度分散的方式，成员国享有充分的自由裁量权进行政策选择，而2013年后是一个更加统一的方式，成员国的自由裁量权将被极大缩减，必须执行欧盟的相关决定。
1 分散决策模式（2005-2012）。在前两个交易阶段（2005-2012年），EU ETS被认为是一个相当分散的模式，除了欧盟委员会的一些决定外，充分的自由裁量权由成员国保留，尤其在关系到执行欧盟委员会决定的事项上更是如此。在前两个交易阶段，成员国有权对位于其境内的参与排放交易的行业设定碳减排目标。原来的指令2003/87/EC本身并没有对欧盟设置一个排放总量的目标上限，与此相反，EU ETS的整体排放总量等于各个成员国决定的总量目标之和。
在这种分散决策模式下，EU ETS的总量目标通过各个NAP设定，其内容和程序规定在指令2003/87/EC的第9至11条及附件三中。根据指令2003/87/EC第9条规定，各成员国必须制定NAP，以便确定“位于其境内的参与排放交易的所有装置的碳排放总量，以及在第一、二交易阶段将要分配给每个装置的排放配额数量”；NAP的制定应基于客观、透明及附件三所列的标准，适当考虑、采取公众意见；在指令规定的适当时间内，成员国应将NAP公布并通知欧盟委员会和其他成员国，NAP将由一个特别委员会进行审议；在评估NAP后，如果该计划与附件三所列标准或第10条规定不符，欧盟委员会可以拒绝该计划；如果欧盟委员论文导读：拉脱维亚诉欧盟委员会、立陶宛诉欧盟委员会、罗马尼亚诉欧盟委员会等。2009年9月，法院认为欧盟委员会并没有遵循正当程序并超出其权力范围，波兰和爱沙尼亚在案件中获得胜诉。在波兰诉欧盟委员会一案中，原讼法院（CourtofFirstInstance，现更名为GeneralCourt，即普通法院）在2009年9月23日作出判决，废止欧盟委员会关于波兰
会决定全部或部分拒绝NAP后，应当对拒绝原因进行解释。相关成员国应提出新的修订方案，在欧盟委员会同意后方能作出最后的国源于：标准论文格式范文www.7ctime.com
家分配决定。
然而，欧盟委员会对NAP的拒绝权与成员国制定NAP的自主权之间存在着紧张关系。在实践中，欧盟委员会评估并拒绝了很多NAP。例如，在第二交易阶段（2008-2012）10个成员国提交的第一批NAP中，仅英国的NAP被接受，其他9个成员国的NAP均被欧盟委员会在2006年11月29日作出的决定予以拒绝。此外，欧盟委员会在其决定中显著地“削减”了某些成员国的总量目标。欧盟委员会要求这些成员国对总量目标进行绝对数额或相对比例的削减，如被削减数额最大的是德国，达到其计划的总量目标的6%，而削减比例最大的是拉脱维亚，削减幅度达到56%。值得注意的是，大多数被欧盟委员会要求大幅削减配额总量的成员国是新加入的东欧成员国，这主要因为欧盟委员会认为他们的总量目标超过了经核实的2005年排放水平。因此，很多来自东欧的成员国就欧盟委员会关于NAP的决定向欧盟法院提起诉讼，大量案件在前两个交易阶段涌现，如斯洛伐克诉欧盟委员会、波兰诉欧盟委员会、捷克共和国诉欧盟委员会、匈牙利诉欧盟委员会、爱沙尼亚诉欧盟委员会、拉脱维亚诉欧盟委员会、立陶宛诉欧盟委员会、罗马尼亚诉欧盟委员会等。
2009年9月，法院认为欧盟委员会并没有遵循正当程序并超出其权力范围，波兰和爱沙尼亚在案件中获得胜诉。在波兰诉欧盟委员会一案中，原讼法院（Court of First Instance，现更名为GeneralCourt，即普通法院）在2009年9月23日作出判决，废止欧盟委员会关于波兰NAP的决定。欧盟委员会向欧盟法院（Court of Justice of the European Union）提起上诉，但在2012年3月被法院正式驳回。法院支持了这些成员国的诉求并废止了欧盟委员会关于这些成员国NAP的决定，主要原因在于法院认为欧盟委员会超出了其在NAP制定过程中的权限。而且，这些案件的诉讼结果，在某种程度上又促使欧盟委员会与成员国在EU ETS的立法修订中转向另一种决策模式。
2 集中决策模式（2013-2020），在2009年修订EU ETS指令时，欧盟委员会建议采取一种更加集中和统一的总量目标设置方式以取代上述分散决策模式。与第一种分散决策模式中由各成员国在NAP确定各自总量目标从而决定最后的EU ETS总量目标相反，第三个交易阶段（20132020）的总量目标将由欧盟集中决定。
从2013年开始，一个欧盟层面的EU ETS总量目标将被设立，从而确定每年向EU ETS覆盖行业发放的排放配额总量。因此，NAP或者成员国针对总量目标设定的相关决定将不复存在，总量目标的决定权限也从成员国转移到欧盟。由于EU ETS总体减排目标的实现责任将被转移到欧盟并要求所有EU ETS管辖行业共同行动，只有实施EU ETS规则的活动将继续停留在成员国水平。换句话说，由于总量目标设定方式在欧盟层面上得到统一，相应的权力将从成员国转移到欧盟（主要由欧盟委员会代表），成员国将失去设定国家总量目标的自由裁量权，成员国对位于其境内装置实施更为严格的总量目标的可能性也随之丧失。而且，由于EU ETS的总量目标由欧盟委员会单独依法设定，成员国不能再制定NAP以决定各自总量目标，只能根据欧盟统一的分配方式对其境内的排放装置分配配额。因此，EU ETS在第三交易阶段的总量目标设定程序与分配程序将得以区分，并由欧盟委员会与成员国分别负责。
EU ETS在欧盟范围的总量目标设定，必须与欧盟关于2020年前实现比1990年减少20%的减排目标相一致。如上文所述，在双重规制框架下，EU ETS管辖行业应与2005年水平相比减少21%的排放总量，由ESD管辖的非排放交易行业则应达到减排10%的目标。根据指令2009/29/EC规定，针对所有EU ETS行业的总量目标必须以1.74%的线性比例，从2013年至2020年逐年递减，以实现到2020年减排21%的目标。为执行此规定，欧盟委员会必须决定EU ETS的年度总量目标并于2010年6月30日前公布2013年的配额总量的具体数额。考虑到排放装置会在第二个交易阶段加入或退出排放交易、EUE论文导读：S的总量目标设定将对其他所有由ESD管辖行业有直接影响，反之亦然。换句话说，任何不由EUETS管辖行业采取措施实现的减排任务，将会转移到非排放交易体系的行业来最终完成。任何利益相关者，如在减排目标下承担一定减排义务的行业应该获得参与决策和质疑政治决策者所通过决定的机会。此外，利益相关者应当有权通过法律途径对政府监
TS的范围会从2013年起扩张的可能性，欧盟委员会有必要根据新增信息调整EU ETS的总量目标并于2010年9月30日前发布。此外，在新成员国如克罗地亚加入欧盟的情况下，欧盟委员会仍可能根据情况对EU ETS的总量目标进行调整。在实践中，欧盟委员会在2010年7月9日通过决定，确定2013年的具体配额总量为1 926 876 368吨，然后于2010年10月22日基于新增信息将其调整为2039 152 882吨。
碳减排目标在一定程度上是国际谈判中的政治选择，不能始终确保环境目标的实现。从理论上讲，气候政策或排放交易机制的目标设定应该反映生态环境的必要性，并且以可靠的、成本效益优化的方式实现。然而，减排目标的设定是一个多学科问题，这涉及对自然科学和社会经济的理解以及对可接受范围的价值判断，而对如何作出价值判断的问题——谁有权作出判断并采取相应措施又主要是政治而非科学问题。因此，在现实中国家所同意的减排目标或总量目标是政治谈判的结果，其生态必要性因其他要素而被相对冲淡。即使作为国际气候谈判协议里程碑的《京都议定书》减排目标，甚至也被批评为缺乏理性。
欧盟单方面确立的20%或是将来30%的减排目标是欧盟领先其他国家的大胆举措。然而对于实现政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告所确定的目标——与1990年水平相比，附件一国家到2020年减排25%-40%、到2050年减排80%-95%的目标，欧盟减排目标在生态利益考虑方面仍不够严格。因此，减排目标是出于政治承诺而非生态考虑的现实问题，应在其实现机制，例如EU ETS，的设计中予以反思与借鉴。
尽管减排目标与总量设定是一个基于科学预测和政治协商的政治选择，但经营碳排放装置企业的法律地位将受其影响。鉴于欧盟采取了双重规制框架来实现其减排目标，减排任务相应地转化成EU ETS和ESD管辖行业的减排目标。由于这种相互依存关系，EU ETS的总量目标设定将对其他所有由ESD管辖行业有直接影响，反之亦然。换句话说，任何不由EU ETS管辖行业采取措施实现的减排任务，将会转移到非排放交易体系的行业来最终完成。任何利益相关者，如在减排目标下承担一定减排义务的行业应该获得参与决策和质疑政治决策者所通过决定的机会。此外，利益相关者应当有权通过法律途径对政府监管者所采取行动的必要性和强度提出质疑。如果未来这种案件真的在欧盟法院提起，法院应该如何处理科学报告结论和政府行动目标设置和分配的关系？一般情况下，政府采取的碳减排措施会基于《欧盟运作条约》（TFEU）第191条规定的预防原则而获得正当性，但减排目标应该设置到何种程度则应属于立法者享有的“判断余地”（margin of appreciation）。尽管欧盟法院会给立法者相当大的自由裁量权来确定减排目标，但司法审查仍可能在未来发生，而且其他排放交易体系在最初设计阶段中应当进行借鉴反思。
种模式之中发生相应变化。
分散决策模式是EU ETS在前两个交易阶段中设定总量目标时采用的主要方式。在分散决策模式之下，成员国各自制定并向欧盟委员会提交NAP，在成员国向欧盟委员会通知NAP后的三个月内，欧盟委员会根据不符合附件三所列的标准或第10条规定的理由，可拒绝该计划；除非该分配计划及相应的修正方案得到欧盟委员会同意，否则成员国不能对将分配给其境内装置的配额总量做出最终决定。一般来说在分散决策模式下，成员国通过制定NAP对EU ETS的总量目标进行实质性决定，这允许成员国在决策过程中充分考虑自身具体国情，有很大程度的灵活性。
虽然欧盟委员会与成员国设定总量目标的权限在EU ETS指令中得到基本区分，但在EU ETS前两个交易阶段的实施过程中，欧盟委员会和成员国在制定NAP的权限分配还是不甚明确。而且，欧盟委员会对NAP的拒绝权与成员国的制定NAP的自主权之间存在的紧张关系从东欧成员国对欧盟委员会针对NAP的决定的强烈反应及随后提起的诉讼中可见一斑。在这些案件中，成员国均请求原讼法庭废止欧盟委员会关于该国NAP的决定，尤其是那些直接削减本应由该国决定的总量目标的决定。此外，成员国的基本诉讼理由比较类似，包括欧盟委员会违反基本程序和法律规则要求，超越评估权力范围等。成员国起诉欧盟委员会的案件中，欧盟法院根据立法规定的条款，在判决中进一步重申、明确欧盟委员会和成员国之间就总量目标设定的权限配置。
例如在英国诉欧盟委员会一案中，欧盟委员会评估成员国提交的NAP的权力首次被法院阐释与澄清。在此案中，英国在2004年4月30日向欧盟委员会通知其NAP时，明确声明该计划是“临时”的，因为几个相关的公众咨询活动正在进行。欧盟委员会于2004年7月7日通过了对英国NAP的决定。2004年11月10日英国通知欧盟委员会，称其考虑到公众咨询结果，希望修改其NAP并提高其总量目标。然而，欧盟委员会通过了最终决定，认为英国无权提交一份临时计划，修正案应只限于在欧盟委员会在决定中指出的不符合附件三的地方。因此，欧盟委员会并没有接受英国对NAP的修订。英国认为欧盟委员会在审查评估NAP时有越权行为，遂提起诉讼。原讼法院认为，在成员国向欧盟委员通知NAP后到该国作出最终的总量目标决定前，成员国有权依据指令2003/87/EC的第11条对NAP进行修订。尽管欧盟委员会在成员国作出最终的分配决定前有权审查评估该NAP，但欧盟委员会不能限制成员国对NAP提出修正案的权利。最后，法院认为欧盟委员会针对此项的审查评估权力，严格限于根据指令第10条和附件三的标准对NAP及其修订进行评估审。 而且，针对欧盟委员会是否有权削减成员国决定的国家总量目标问题，法院在其他案件中也进行了阐释。例如波兰和爱沙尼亚诉欧盟委员会的案件中，原讼法院和欧盟法院均支持了成员国请求。法院认为，成员国和欧盟委员会在行使职权时会有一定的机动回旋空间：成员国有权先制订其NAP，然后对即将分配的配额总量作出最终决定；因此欧盟委员会的审查权力限制在对NAP的合法性审查，即欧盟委员会有权首先确认该计划是否与指令所载标准相符，如果不符则拒绝该计划。然而，除此之外，欧盟委员会无权对成员国制定的总量目标与配额数量擅自进行修改，否则将构成越权行为。
而且，在一家德国公司起诉欧盟委员会的案件中，法院裁定欧盟委员会对成员国的NAP的评估与决定不是严格意义上的“授权”，因为欧盟委员会只能在被通知后的三个月内审查该NAP，否则该计划将被视为自动接受。而且，法院论文导读：
还指出该计划被推定为合法有效，欧盟委员会的审查程序和决定仅是为成员国提供法律确定性。因此，只有成员国本身对总量目标与分配计划作出的最终决定才将影响相关个体的法律地位，而无须经过欧盟委员会决定来进行一般授权。也正因如此，私人主体如果对一国总量目标与分配计划有异议时，只能在成员国法院而非欧盟的法院提起诉讼，一系列私人起诉欧盟委员会的案件因此被法院驳回。
在欧盟委员会2000年提出的《在欧盟建立温室气体排放交易机制的绿皮书》中，欧盟委员会主张在欧盟层面上直接决定或者通过高度统一的方式来确定EU ETS的总量目标。在2001年，基于利益相关者的咨询结果，欧盟委员会提出EUETS指令的提案。鉴于各成员国在《京都议定书》的承诺目标与在欧盟负担分摊协议的份额不同，以及各成员国履行承诺的能力与进度有别，欧盟委员会认为各成员国在各国总量目标设定方面应该保有广泛的自由裁量权。与《绿皮书》相比，欧盟委员会建议采取分散决策模式设定EUETS总量目标。然而，这个提议却饱受欧洲议会和非政府环保组织的强烈批评，因为他们更喜欢一个能提供更多确定性与积极环保效应的EUETSk。不过，鉴于欧盟已经没有足够多的时间来建立EU ETS以履行《京都议定书》承诺，欧洲议会在对附件三的标准提出了一些小的修订建议后，如“2008年之前，（配额）数量应与各成员国在《京都议定书》承诺目标实现或超额实现的路径一致”，支持了该项提案。作为一个政治妥协，包含了以分散决策模式设定总量目标的EU ETS指令最终在2003年获得通过。
虽然EU ETS前两个交易阶段采取的分散决策模式允许成员国根据具体国情决定各自的总量目标，的确具体很大的灵活性，但欧盟委员会认为分散决策模式也暴露出一系列问题，包括操作复杂、缺乏公平竞争和透明度。首先，欧盟委员会认为，这种分散决策模式会导致“囚徒困境”：每个成员国意识到设置更严格的总量目标以达到欧盟减排最优目标的集体利益，但却同时有最大限度地提高自身总量目标的利益考量。其次，欧盟委员会还解释说，这种分散决策的模式会鼓励成员国倾斜优待本国企业。而且由于各国总量目标的严格程度不同，对参与和不参与EU ETS的企业以及位于不同成员国但参与国际竞争的行业进行区别对待，这也将导致公平竞争环境的缺失。第三，分散决策的模式因缺乏确定性和可预见性，将对市场运作会有负面影响。因为NAP须由成员国决定并经欧盟委员会审查评估，这往往是一个持久和繁琐的过程，会产生长期的不确定性并限制对促进减排和发展低碳经济的长期投资。此外，由于成员国总量目标的不确定性，配额也会出现异常波动，例如由于德国在2004年3月底向欧盟委员会提交的NAP大大超出市场预期，配额曾大幅下跌。
除此之外，成员国向欧盟法院起诉欧盟委员会关于NAP制定的司法案件也对立法中从分散决策模式转向集中决策模式具有重要影响。如上文所述，欧盟委员会在这些案件中几乎全部败诉，未能有效“纠正”部分成员国设定宽松减排目标、慷慨分配配额的问题。为了解决分散决策模式引发的问题，欧盟委员会不满足于分散决策模式下的权限配置并吸取EU ETS前两个交易阶段的经验教训，在2008年建议修改EU ETS指令时在一定程度上回归到源于：论文大全www.7ctime.com
2001年最初的设计方案，即重新采用集中决策模式。根据修订后的EU ETS指令，第三个交易阶段及之后采用由欧盟委员会根据法律规定直接设定的欧盟范围内的总量目标，以此取代原来各国的总量目标。此外，新指令中还直接规定了如何确定和调整EU ETS总量目标的要求和方法，即由欧盟委员会直接决定每年将分配的配额总数。同时，成员国不再具有决定约束其境内参与排放交易行业总量目标的权限。因此在集中决策模式下，总量目标设置的主要权限将配置给欧盟委员会而非单独的成员国。
值得注意的是，在修改指令的立法过程中，无论是在欧盟层面确定总量目标还是总量目标强度本身都未受到严重质疑，这也表明成员国及相关行业都意识到了集中决策模式对于论文导读：实践中的经验教训。
实现欧盟更加雄心勃勃的气候目标的重要性。由于欧盟二级立法直接规定了这种关于欧盟委员会与成员国之间新的权限配置安排，前两个阶段出现的关于NAP的司法案件将不复存在。然而，欧盟委员会作出的一些决定，例如关于碳泄漏的定义与敏感行业的确定，免费配额分配的决定等，将对成员国及相关私人主体产生重大影响，类似案件或许在未来仍有可能出现，这需要进一步观察。
书》和欧盟的气候政策法律均采取了绝对数量的目标，但发展中国家可以依据自身的经济发展情况与绿色发展需求做出不同的选择。即使发展中国家采用绝对目标或将相对目标转化成总量控制目标，这种总量控制目标仍然可以允许碳排放量的增加，以适应经济增长的需求。
我国虽然采用了碳强度目标，但在将碳强度目标转化成总量控制目标时，经济发展需求仍是重要考虑要素。在碳排放交易试点阶段，考虑到经济发展、减排潜力的地区差异，各试点可根据自身情况对不同的碳排放交易模式进行试验探索，从而为建立全国性碳排放交易制度积累经验。以广东省为例，根据国家分配给广东省的十二五碳强度下降19.5%的指标，广东省发改委已经明确广东省十二五期间的碳排放总量约为6.6亿吨，并将把19.5%的碳强度指标进一步下降分解到21个城市。这是七个碳排放交易试点中首先明确采用的总量控制目标，它不但与十二五规划确定的碳强度目标相一致，而且充分考虑到经济发展与碳排放增长的现实需求。但是这种转化换算因对经济发展预期不同而具有不确定性，与欧盟的绝对总量控制目标及相应的总量交易模式会有所不同。因此在随后的碳排放交易体系设计中，必须考虑这些差异的存在，从而在目标设定、配额分配等问题上予以注意。
从法律角度看，欧盟和成员国之间的权限配置是设计和实施EU ETS的重要问题。而且，欧盟委员会和成员国在前两个交易阶段因为NAP问题产生了强烈的法律冲突，他们之间的权限配置问题也成为欧盟法院在审理这些案件时要解决的重要问题。法院的判决进一步厘清欧盟委员会与成员国的权限配置关系。随着2009年EUETS指令的修订，总量目标设定权限的移转会极大减少这种法律冲突的产生，但以后是否会出现类似的权限配置问题也值得进一步观察思考。与此同时，前两个交易阶段出现的这种权限配置冲突也有可能在其他国家的排放交易体系中发生。在设定总量目标的问题上，较低层级的政府（例如成员国、地方政府）一般更加关注本地的经济发展，会更倾向于设置较为宽松的总量目标，慷慨地论文导读：
给地方企业发放更多的排放配额，以保持本地的经济发展优势。较高层级的政府（如欧盟委员会、政府）则一般更加关注整体经济、环境目标的实现。在分散决策与集中决策模式中，不同层级的政府权限配置不尽相同，但如何合理配置各级政府在总量目标设定的权限，则是各国设计碳排放交易法律框架的重要挑战。尤其在分散决策模式下，较高层级的政府如何防止较低层级的过度慷慨行为从而保障实现更严格的总体环境目标，更是一个难题。
我国在十二五规划中制定了全国性碳强度指标，并且将其层层分解到地方政府。在减排目标设定与分配上，这是一种自上而下的集中决策模式，而且大量依靠传统的行政命令与控制、官员问责制度等方式来实现。在某种程度上说，这种分配碳强度指标的过程是国家发改委与各个地方政府博弈协商的结果。而且，碳强度目标的实现情况将会在很大程度上依赖于对政府及其主要负责人员的考核、问责制度。然而在具体探索开展碳交易过程中，由于各地经济发展与减排能力的巨大差异，碳排放交易目前采取试点探索继而推向全国的自下而上的路径，以适应不同的地方经济发展需求。即使将来全国性的碳排放交易体系顺利建立，地方差异性依然存在。碳排放交易机制是一种基于市场的工具，不能单纯依靠行政控制命令来实施运作。如何平衡政府与地方政府在碳排放交易机制的总量目标设定的权限配置，对欧盟与中国而言均是重要挑战，需要在法律框架中进行合理配置。中国未来的碳排放交易体系如果采用分散决策模式，由各省自主决定其碳排放交易总量控制目标，如何保证各省设置总量目标的一致性从而保证排放企业的公平竞争；如果采用集中决策模式，由政府（国家发改委）直接确定全国碳排放交易总量控制目标，则地方差异性如何能得到适当考虑，这些问题都需要在法律框架中进一步厘清。
在中国，国家碳强度目标已分配到各省区，并将层层分解到市一级。在为现在的碳排放交易试点或未来的国家碳排放交易体系设置总量控制目标时，主管的政府部门如果要设置全国性或者省一级的总量控制目标，也应考虑其可能导致的“水床效应”问题。如果未来的碳排放交易体系采用集中决策模式来设置全国性或全省性的总量控制目标，如何能在保证减排目标统一性的前提下，又能继续鼓励地方政府对排放交易企业实施更加严格的减排政策措施，从而促进碳减排与低碳经济的发展。这同样是中国碳排放交易体系法律框架需要面对的重要挑战。
综上所述，碳减排目标与碳排放交易总量控制目标的设定，是碳排放交易体系法律框架的关键要素。分散决策模式与集中决策模式各有利弊，各国应当根据自身国情特别是政治结构与法律制度予以选择。无论采取分散决策或集中决策模式，碳排放交易法律制度都必须针对减排目标和总量目标的设定权限在上、下层级政府之间的进行合理配置。
（责任编辑 徐丹）论文导读：上一页123456789
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摘要：碳排放交易体系正成为温室气体减排的重要手段，而目标设定是碳排放交易体系法律框架中的第一个关键要素。以欧盟碳排放交易体系在减排目标与总量设定的立法与实践为考察对象，欧盟碳排放交易体系总量目标设定分为分散决策与集中决策两种模式。欧盟碳排放交易体系的立法与司法实践在碳减排目标的选择、总量目标设置权限配置与水床效应问题的预防等方面具有一定的借鉴意义。
关键词：减排目标；总量设定；分散决策；集中决策；权限配置
1671-6604（2013）04-0014-10
排放交易制度作为一种基于市场的管理手段，已被应用在气候变化政策领域，以达到温室气体减排成本效益最大化的目标。如今，中国也正尝试建立碳排放交易制度，以应对气候变化问题。2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，指出在我国十二五期间，单位国内生产总值二氧化碳排放相比2005年降低17%；建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。中国碳减排目标采取了碳强度目标形式，碳排放量将与单位国内生产总值挂钩。碳强度目标首次在五年规划中提出，并被列入约束性指标，对政府具有约束力，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保其实现。我国根据各地现有经济发展与环境条件，在《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中将国家碳强度指标分解与分配到各省、直辖市与自治区。2011年10月29日，国家发改委在《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》中正式批准北京、上海、天津、重庆，深圳、广东、湖北开展碳排放交易试点。目前，各试点正着手编制开展碳排放交易试点工作的具体方案，有望在2013年开展地区碳排放交易并于2015年推广到全国。
探索如何在中国建立碳排放交易法律制度，对现有的排放交易法律制度进行比较分析并总结经验教训，这对中国而言显得非常必要。纵观各国近年来逐步建立起来的碳排放交易制度，欧盟碳排放交易体系（European Union Emissions TradingScheme，以下简称EU ETS）是第一个区域性、强制性的碳排放交易体系。EU ETS在2011年的交易总价值较去年同期上升11%，达1710亿美元（1223亿欧元）。EU ETS已经成为了有效减少欧盟温室气体排放的主要途径，其法律框架也在不断完善当中。欧洲议会和理事会在2003年7月通过指令2003/87/EC建立温室气体排放交易制度，在2004年到2009年期间，EU ETS指令已历经三次修订。其中，指令2009/29/EC对总量目标设定、配额分配等重要问题作出了根本性修改。从理论上说，排放交易法律制度的理论框架应包含四个关键要素：减排目标与总量设定、配额分配、排放交易市场监督、履行与强制措施。作为排放交易法律制度的第一个关键要素，减排目标是设立排放交易体系所要达到的环境目标，决定了整个排放交易制度运行的环境效果。而且从法律角度上看，如何在排放交易法律框架中确定减排目标设定的权限配置与设定程序，是设计与运行排放交易制度的重要前提。本文将从法律的角度对EU ETS的减排目标和总量设定法律制度的设计与运行问题进行分析，以期为中国建立碳排放交易法律制度过程中的减排目标与总量设定环节提供借鉴与建议。
一、EU ETS减排目标与
总量设定的立法与实践作为欧盟气候法的基石，EU ETS的最终目标在于以效益最大化的市场手段实现碳减排的环保目标。因此，减排目标与总量设定作为EU-ETS法律框架的第一个源于：论文格式范文网www.7ctime.com
关键要素，将决定EU-ETS能否充分和有效实现其环保目标。
EU ETS的目标设定由欧盟气候政策和排放交易类型所决定。一方面，欧盟气候政策的碳减排目标是国际谈判以及单方面承诺的结果。另外一方面，EU ETS自其建立以来采用总量一交易（cap-and-trade）模式，其碳减排目标以总量控制目标（cap）的形式出现。而且，这个总量目标既是即将发售的配额总量，也是在未来交易期限中获允许的碳排放总量。
(一)欧盟的碳减排目标
为了实现在《联合国气候变化框架公约》所载目标，《京都议定书》附件B的国家应在承诺期（2008-2012）内实现温室气体的论文导读：，欧盟已经作出一些单方面承诺。2007年，欧盟国家元首和政府首脑作出单方面承诺，并设置了一系列到2020年完成的苛刻的气候和能源目标，被称为“20-20-20”目标。这些单方面的气候和能源目标包含四个立法提案，在2008年12月11日和12日获得欧洲理事会通过，并在一个星期后获得欧洲议会表决通过。为了实现到2020年的温室气体减排总量总排放量比1990年的排放水平减少至少5%。当时欧盟的15个成员国（也称欧盟15国，EU-15）都承诺了各自的减排目标，并且欧盟15国作为一个整体承诺减排8%，这对欧盟及其成员国均具有约束力。欧盟理事会通过2002/358/EC决定批准《京都议定书》时，将8%的减排目标基于每个成员国的经济增长预期、能源结构、产业结构等在十五个成员国之间重新分配。
尽管有关2012年后的国际温室气体减排协议仍然是个未知数，欧盟已经作出一些单方面承诺。2007年，欧盟国家元首和政府首脑作出单方面承诺，并设置了一系列到2020年完成的苛刻的气候和能源目标，被称为“20-20-20”目标。这些单方面的气候和能源目标包含四个立法提案，在2008年12月11日和12日获得欧洲理事会通过，并在一个星期后获得欧洲议会表决通过。为了实现到2020年的温室气体减排总量低于1990年水平20%的目标，欧盟主要依靠两个规制框架：EU ETS与共同努力决定（Effort SharingDecision，以下简称ESD）。而且，碳减排总体目标——2020年实现温室气体排放比2005年减少14%——在ESD与EU ETS中重新分配：ESD所辖不参与排放交易的行业需要比2005年减排10%，而EU ETS行业则承担比2005年减少21%的减排任务。可见，不同规制框架所辖行业，面临的减排压力有所不同。而且，欧盟正考虑在其他国家满足一定条件下，将其到2020年的减排目标从20%提高到30%。
（二）EU ETS的总量目标设定的模式 EU ETS是欧盟实现《京都议定书》减排目标的重要手段，该减排目标采用绝对数量的形式。基于总量一交易模式，EU ETS的减排目标也采用具体的排放总量形式。换言之，EU ETS覆盖行业获允许的排放总量将在排放交易之前被设定。
由于指令2009/29/EC对EU ETS总量设定方式进行了根本性修订，2013年以后的总量设定权限从成员国转移到欧盟，从而将EU ETS的目标设定方式区分为两种模式。第一种模式是涵盖前两个交易阶段（2005-2012）的分散决策模式，总量目标主要通过各成员国的国家分配计划（National Allocation Plan，以下简称NAP）设定。第二种模式是将从2013年开始实施的集中决策模式，欧盟委员会直接设置覆盖欧盟范围的总量目标。换句话说，从2005年至2012年是一个高度分散的方式，成员国享有充分的自由裁量权进行政策选择，而2013年后是一个更加统一的方式，成员国的自由裁量权将被极大缩减，必须执行欧盟的相关决定。
1 分散决策模式（2005-2012）。在前两个交易阶段（2005-2012年），EU ETS被认为是一个相当分散的模式，除了欧盟委员会的一些决定外，充分的自由裁量权由成员国保留，尤其在关系到执行欧盟委员会决定的事项上更是如此。在前两个交易阶段，成员国有权对位于其境内的参与排放交易的行业设定碳减排目标。原来的指令2003/87/EC本身并没有对欧盟设置一个排放总量的目标上限，与此相反，EU ETS的整体排放总量等于各个成员国决定的总量目标之和。
在这种分散决策模式下，EU ETS的总量目标通过各个NAP设定，其内容和程序规定在指令2003/87/EC的第9至11条及附件三中。根据指令2003/87/EC第9条规定，各成员国必须制定NAP，以便确定“位于其境内的参与排放交易的所有装置的碳排放总量，以及在第一、二交易阶段将要分配给每个装置的排放配额数量”；NAP的制定应基于客观、透明及附件三所列的标准，适当考虑、采取公众意见；在指令规定的适当时间内，成员国应将NAP公布并通知欧盟委员会和其他成员国，NAP将由一个特别委员会进行审议；在评估NAP后，如果该计划与附件三所列标准或第10条规定不符，欧盟委员会可以拒绝该计划；如果欧盟委员论文导读：拉脱维亚诉欧盟委员会、立陶宛诉欧盟委员会、罗马尼亚诉欧盟委员会等。2009年9月，法院认为欧盟委员会并没有遵循正当程序并超出其权力范围，波兰和爱沙尼亚在案件中获得胜诉。在波兰诉欧盟委员会一案中，原讼法院（CourtofFirstInstance，现更名为GeneralCourt，即普通法院）在2009年9月23日作出判决，废止欧盟委员会关于波兰
会决定全部或部分拒绝NAP后，应当对拒绝原因进行解释。相关成员国应提出新的修订方案，在欧盟委员会同意后方能作出最后的国源于：标准论文格式范文www.7ctime.com
家分配决定。
然而，欧盟委员会对NAP的拒绝权与成员国制定NAP的自主权之间存在着紧张关系。在实践中，欧盟委员会评估并拒绝了很多NAP。例如，在第二交易阶段（2008-2012）10个成员国提交的第一批NAP中，仅英国的NAP被接受，其他9个成员国的NAP均被欧盟委员会在2006年11月29日作出的决定予以拒绝。此外，欧盟委员会在其决定中显著地“削减”了某些成员国的总量目标。欧盟委员会要求这些成员国对总量目标进行绝对数额或相对比例的削减，如被削减数额最大的是德国，达到其计划的总量目标的6%，而削减比例最大的是拉脱维亚，削减幅度达到56%。值得注意的是，大多数被欧盟委员会要求大幅削减配额总量的成员国是新加入的东欧成员国，这主要因为欧盟委员会认为他们的总量目标超过了经核实的2005年排放水平。因此，很多来自东欧的成员国就欧盟委员会关于NAP的决定向欧盟法院提起诉讼，大量案件在前两个交易阶段涌现，如斯洛伐克诉欧盟委员会、波兰诉欧盟委员会、捷克共和国诉欧盟委员会、匈牙利诉欧盟委员会、爱沙尼亚诉欧盟委员会、拉脱维亚诉欧盟委员会、立陶宛诉欧盟委员会、罗马尼亚诉欧盟委员会等。
2009年9月，法院认为欧盟委员会并没有遵循正当程序并超出其权力范围，波兰和爱沙尼亚在案件中获得胜诉。在波兰诉欧盟委员会一案中，原讼法院（Court of First Instance，现更名为GeneralCourt，即普通法院）在2009年9月23日作出判决，废止欧盟委员会关于波兰NAP的决定。欧盟委员会向欧盟法院（Court of Justice of the European Union）提起上诉，但在2012年3月被法院正式驳回。法院支持了这些成员国的诉求并废止了欧盟委员会关于这些成员国NAP的决定，主要原因在于法院认为欧盟委员会超出了其在NAP制定过程中的权限。而且，这些案件的诉讼结果，在某种程度上又促使欧盟委员会与成员国在EU ETS的立法修订中转向另一种决策模式。
2 集中决策模式（2013-2020），在2009年修订EU ETS指令时，欧盟委员会建议采取一种更加集中和统一的总量目标设置方式以取代上述分散决策模式。与第一种分散决策模式中由各成员国在NAP确定各自总量目标从而决定最后的EU ETS总量目标相反，第三个交易阶段（20132020）的总量目标将由欧盟集中决定。
从2013年开始，一个欧盟层面的EU ETS总量目标将被设立，从而确定每年向EU ETS覆盖行业发放的排放配额总量。因此，NAP或者成员国针对总量目标设定的相关决定将不复存在，总量目标的决定权限也从成员国转移到欧盟。由于EU ETS总体减排目标的实现责任将被转移到欧盟并要求所有EU ETS管辖行业共同行动，只有实施EU ETS规则的活动将继续停留在成员国水平。换句话说，由于总量目标设定方式在欧盟层面上得到统一，相应的权力将从成员国转移到欧盟（主要由欧盟委员会代表），成员国将失去设定国家总量目标的自由裁量权，成员国对位于其境内装置实施更为严格的总量目标的可能性也随之丧失。而且，由于EU ETS的总量目标由欧盟委员会单独依法设定，成员国不能再制定NAP以决定各自总量目标，只能根据欧盟统一的分配方式对其境内的排放装置分配配额。因此，EU ETS在第三交易阶段的总量目标设定程序与分配程序将得以区分，并由欧盟委员会与成员国分别负责。
EU ETS在欧盟范围的总量目标设定，必须与欧盟关于2020年前实现比1990年减少20%的减排目标相一致。如上文所述，在双重规制框架下，EU ETS管辖行业应与2005年水平相比减少21%的排放总量，由ESD管辖的非排放交易行业则应达到减排10%的目标。根据指令2009/29/EC规定，针对所有EU ETS行业的总量目标必须以1.74%的线性比例，从2013年至2020年逐年递减，以实现到2020年减排21%的目标。为执行此规定，欧盟委员会必须决定EU ETS的年度总量目标并于2010年6月30日前公布2013年的配额总量的具体数额。考虑到排放装置会在第二个交易阶段加入或退出排放交易、EUE论文导读：S的总量目标设定将对其他所有由ESD管辖行业有直接影响，反之亦然。换句话说，任何不由EUETS管辖行业采取措施实现的减排任务，将会转移到非排放交易体系的行业来最终完成。任何利益相关者，如在减排目标下承担一定减排义务的行业应该获得参与决策和质疑政治决策者所通过决定的机会。此外，利益相关者应当有权通过法律途径对政府监
TS的范围会从2013年起扩张的可能性，欧盟委员会有必要根据新增信息调整EU ETS的总量目标并于2010年9月30日前发布。此外，在新成员国如克罗地亚加入欧盟的情况下，欧盟委员会仍可能根据情况对EU ETS的总量目标进行调整。在实践中，欧盟委员会在2010年7月9日通过决定，确定2013年的具体配额总量为1 926 876 368吨，然后于2010年10月22日基于新增信息将其调整为2039 152 882吨。
二、欧盟碳减排目标设定中的环境目标、政策选择与法律后果
碳减排目标是政策制定者用以实现专门环境目标的工具，然而减排目标需要在自然科学技术和社会经济条件等不确定性的背景下制定。设定减排目标和EU ETS总量目标从而实现其环境目标，是一个科学预测和政治谈判的交织过程，而且将对排放装置产生相应的法律后果。碳减排目标在一定程度上是国际谈判中的政治选择，不能始终确保环境目标的实现。从理论上讲，气候政策或排放交易机制的目标设定应该反映生态环境的必要性，并且以可靠的、成本效益优化的方式实现。然而，减排目标的设定是一个多学科问题，这涉及对自然科学和社会经济的理解以及对可接受范围的价值判断，而对如何作出价值判断的问题——谁有权作出判断并采取相应措施又主要是政治而非科学问题。因此，在现实中国家所同意的减排目标或总量目标是政治谈判的结果，其生态必要性因其他要素而被相对冲淡。即使作为国际气候谈判协议里程碑的《京都议定书》减排目标，甚至也被批评为缺乏理性。
欧盟单方面确立的20%或是将来30%的减排目标是欧盟领先其他国家的大胆举措。然而对于实现政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告所确定的目标——与1990年水平相比，附件一国家到2020年减排25%-40%、到2050年减排80%-95%的目标，欧盟减排目标在生态利益考虑方面仍不够严格。因此，减排目标是出于政治承诺而非生态考虑的现实问题，应在其实现机制，例如EU ETS，的设计中予以反思与借鉴。
尽管减排目标与总量设定是一个基于科学预测和政治协商的政治选择，但经营碳排放装置企业的法律地位将受其影响。鉴于欧盟采取了双重规制框架来实现其减排目标，减排任务相应地转化成EU ETS和ESD管辖行业的减排目标。由于这种相互依存关系，EU ETS的总量目标设定将对其他所有由ESD管辖行业有直接影响，反之亦然。换句话说，任何不由EU ETS管辖行业采取措施实现的减排任务，将会转移到非排放交易体系的行业来最终完成。任何利益相关者，如在减排目标下承担一定减排义务的行业应该获得参与决策和质疑政治决策者所通过决定的机会。此外，利益相关者应当有权通过法律途径对政府监管者所采取行动的必要性和强度提出质疑。如果未来这种案件真的在欧盟法院提起，法院应该如何处理科学报告结论和政府行动目标设置和分配的关系？一般情况下，政府采取的碳减排措施会基于《欧盟运作条约》（TFEU）第191条规定的预防原则而获得正当性，但减排目标应该设置到何种程度则应属于立法者享有的“判断余地”（margin of appreciation）。尽管欧盟法院会给立法者相当大的自由裁量权来确定减排目标，但司法审查仍可能在未来发生，而且其他排放交易体系在最初设计阶段中应当进行借鉴反思。
三、EU ETS总量目标设定中欧盟与成员国的权限配置
关于EU ETS的总量目标设定模式，欧盟与成员国之间的权限配置是区分两种设定模式的关键。虽然在立法阶段的最初设计中，欧盟倾向于选择集中决策模式，但最终因为各种因素考量之下选择了分散决策模式。然而经过在前两个交易阶段的实践后，欧盟又将在第三个交易阶段中重新选择集中决策模式。在立法演变过程中，欧盟与成员国在总量目标设置的权限配置也在两论文导读：分配计划及相应的修正方案得到欧盟委员会同意，否则成员国不能对将分配给其境内装置的配额总量做出最终决定。一般来说在分散决策模式下，成员国通过制定NAP对EUETS的总量目标进行实质性决定，这允许成员国在决策过程中充分考虑自身具体国情，有很大程度的灵活性。虽然欧盟委员会与成员国设定总量目标的权限在EUETS指令中得种模式之中发生相应变化。
(一)分散源于：论文的标准格式www.7ctime.com
决策模式中的权限配置分散决策模式是EU ETS在前两个交易阶段中设定总量目标时采用的主要方式。在分散决策模式之下，成员国各自制定并向欧盟委员会提交NAP，在成员国向欧盟委员会通知NAP后的三个月内，欧盟委员会根据不符合附件三所列的标准或第10条规定的理由，可拒绝该计划；除非该分配计划及相应的修正方案得到欧盟委员会同意，否则成员国不能对将分配给其境内装置的配额总量做出最终决定。一般来说在分散决策模式下，成员国通过制定NAP对EU ETS的总量目标进行实质性决定，这允许成员国在决策过程中充分考虑自身具体国情，有很大程度的灵活性。
虽然欧盟委员会与成员国设定总量目标的权限在EU ETS指令中得到基本区分，但在EU ETS前两个交易阶段的实施过程中，欧盟委员会和成员国在制定NAP的权限分配还是不甚明确。而且，欧盟委员会对NAP的拒绝权与成员国的制定NAP的自主权之间存在的紧张关系从东欧成员国对欧盟委员会针对NAP的决定的强烈反应及随后提起的诉讼中可见一斑。在这些案件中，成员国均请求原讼法庭废止欧盟委员会关于该国NAP的决定，尤其是那些直接削减本应由该国决定的总量目标的决定。此外，成员国的基本诉讼理由比较类似，包括欧盟委员会违反基本程序和法律规则要求，超越评估权力范围等。成员国起诉欧盟委员会的案件中，欧盟法院根据立法规定的条款，在判决中进一步重申、明确欧盟委员会和成员国之间就总量目标设定的权限配置。
例如在英国诉欧盟委员会一案中，欧盟委员会评估成员国提交的NAP的权力首次被法院阐释与澄清。在此案中，英国在2004年4月30日向欧盟委员会通知其NAP时，明确声明该计划是“临时”的，因为几个相关的公众咨询活动正在进行。欧盟委员会于2004年7月7日通过了对英国NAP的决定。2004年11月10日英国通知欧盟委员会，称其考虑到公众咨询结果，希望修改其NAP并提高其总量目标。然而，欧盟委员会通过了最终决定，认为英国无权提交一份临时计划，修正案应只限于在欧盟委员会在决定中指出的不符合附件三的地方。因此，欧盟委员会并没有接受英国对NAP的修订。英国认为欧盟委员会在审查评估NAP时有越权行为，遂提起诉讼。原讼法院认为，在成员国向欧盟委员通知NAP后到该国作出最终的总量目标决定前，成员国有权依据指令2003/87/EC的第11条对NAP进行修订。尽管欧盟委员会在成员国作出最终的分配决定前有权审查评估该NAP，但欧盟委员会不能限制成员国对NAP提出修正案的权利。最后，法院认为欧盟委员会针对此项的审查评估权力，严格限于根据指令第10条和附件三的标准对NAP及其修订进行评估审。 而且，针对欧盟委员会是否有权削减成员国决定的国家总量目标问题，法院在其他案件中也进行了阐释。例如波兰和爱沙尼亚诉欧盟委员会的案件中，原讼法院和欧盟法院均支持了成员国请求。法院认为，成员国和欧盟委员会在行使职权时会有一定的机动回旋空间：成员国有权先制订其NAP，然后对即将分配的配额总量作出最终决定；因此欧盟委员会的审查权力限制在对NAP的合法性审查，即欧盟委员会有权首先确认该计划是否与指令所载标准相符，如果不符则拒绝该计划。然而，除此之外，欧盟委员会无权对成员国制定的总量目标与配额数量擅自进行修改，否则将构成越权行为。
而且，在一家德国公司起诉欧盟委员会的案件中，法院裁定欧盟委员会对成员国的NAP的评估与决定不是严格意义上的“授权”，因为欧盟委员会只能在被通知后的三个月内审查该NAP，否则该计划将被视为自动接受。而且，法院论文导读：
还指出该计划被推定为合法有效，欧盟委员会的审查程序和决定仅是为成员国提供法律确定性。因此，只有成员国本身对总量目标与分配计划作出的最终决定才将影响相关个体的法律地位，而无须经过欧盟委员会决定来进行一般授权。也正因如此，私人主体如果对一国总量目标与分配计划有异议时，只能在成员国法院而非欧盟的法院提起诉讼，一系列私人起诉欧盟委员会的案件因此被法院驳回。
(二)集中决策模式中的权限配置
虽然EU ETS前两个交易中采取了分散决策模式，但第三个交易阶段即将转变为完全不同的集中决策模式。两种模式的转变折射出欧盟内部对于如何在欧盟和各成员国之间就设定EUETS总量目标的权限配置问题的争论，而这个争论可以追溯到最早的立法阶段。在欧盟委员会2000年提出的《在欧盟建立温室气体排放交易机制的绿皮书》中，欧盟委员会主张在欧盟层面上直接决定或者通过高度统一的方式来确定EU ETS的总量目标。在2001年，基于利益相关者的咨询结果，欧盟委员会提出EUETS指令的提案。鉴于各成员国在《京都议定书》的承诺目标与在欧盟负担分摊协议的份额不同，以及各成员国履行承诺的能力与进度有别，欧盟委员会认为各成员国在各国总量目标设定方面应该保有广泛的自由裁量权。与《绿皮书》相比，欧盟委员会建议采取分散决策模式设定EUETS总量目标。然而，这个提议却饱受欧洲议会和非政府环保组织的强烈批评，因为他们更喜欢一个能提供更多确定性与积极环保效应的EUETSk。不过，鉴于欧盟已经没有足够多的时间来建立EU ETS以履行《京都议定书》承诺，欧洲议会在对附件三的标准提出了一些小的修订建议后，如“2008年之前，（配额）数量应与各成员国在《京都议定书》承诺目标实现或超额实现的路径一致”，支持了该项提案。作为一个政治妥协，包含了以分散决策模式设定总量目标的EU ETS指令最终在2003年获得通过。
虽然EU ETS前两个交易阶段采取的分散决策模式允许成员国根据具体国情决定各自的总量目标，的确具体很大的灵活性，但欧盟委员会认为分散决策模式也暴露出一系列问题，包括操作复杂、缺乏公平竞争和透明度。首先，欧盟委员会认为，这种分散决策模式会导致“囚徒困境”：每个成员国意识到设置更严格的总量目标以达到欧盟减排最优目标的集体利益，但却同时有最大限度地提高自身总量目标的利益考量。其次，欧盟委员会还解释说，这种分散决策的模式会鼓励成员国倾斜优待本国企业。而且由于各国总量目标的严格程度不同，对参与和不参与EU ETS的企业以及位于不同成员国但参与国际竞争的行业进行区别对待，这也将导致公平竞争环境的缺失。第三，分散决策的模式因缺乏确定性和可预见性，将对市场运作会有负面影响。因为NAP须由成员国决定并经欧盟委员会审查评估，这往往是一个持久和繁琐的过程，会产生长期的不确定性并限制对促进减排和发展低碳经济的长期投资。此外，由于成员国总量目标的不确定性，配额也会出现异常波动，例如由于德国在2004年3月底向欧盟委员会提交的NAP大大超出市场预期，配额曾大幅下跌。
除此之外，成员国向欧盟法院起诉欧盟委员会关于NAP制定的司法案件也对立法中从分散决策模式转向集中决策模式具有重要影响。如上文所述，欧盟委员会在这些案件中几乎全部败诉，未能有效“纠正”部分成员国设定宽松减排目标、慷慨分配配额的问题。为了解决分散决策模式引发的问题，欧盟委员会不满足于分散决策模式下的权限配置并吸取EU ETS前两个交易阶段的经验教训，在2008年建议修改EU ETS指令时在一定程度上回归到源于：论文大全www.7ctime.com
2001年最初的设计方案，即重新采用集中决策模式。根据修订后的EU ETS指令，第三个交易阶段及之后采用由欧盟委员会根据法律规定直接设定的欧盟范围内的总量目标，以此取代原来各国的总量目标。此外，新指令中还直接规定了如何确定和调整EU ETS总量目标的要求和方法，即由欧盟委员会直接决定每年将分配的配额总数。同时，成员国不再具有决定约束其境内参与排放交易行业总量目标的权限。因此在集中决策模式下，总量目标设置的主要权限将配置给欧盟委员会而非单独的成员国。
值得注意的是，在修改指令的立法过程中，无论是在欧盟层面确定总量目标还是总量目标强度本身都未受到严重质疑，这也表明成员国及相关行业都意识到了集中决策模式对于论文导读：实践中的经验教训。
实现欧盟更加雄心勃勃的气候目标的重要性。由于欧盟二级立法直接规定了这种关于欧盟委员会与成员国之间新的权限配置安排，前两个阶段出现的关于NAP的司法案件将不复存在。然而，欧盟委员会作出的一些决定，例如关于碳泄漏的定义与敏感行业的确定，免费配额分配的决定等，将对成员国及相关私人主体产生重大影响，类似案件或许在未来仍有可能出现，这需要进一步观察。
四、EU ETS的经验借鉴与启示
毫无疑问，中国与欧盟之间在经济发展、法律体系、社会文化等各方面均存在差异，但在设计与实施碳排放交易制度这一问题上，许多核心原则与规则仍可互相借鉴。在减排目标与总量控制目标设定的问题上，本文认为中国可从以下几方面学习借鉴欧盟在立法与实践中的经验教训。 [3](一)碳减排目标类型的选择
在制定气候变化政策法律时，发展中国家可以选择不同类型的碳减排目标。一般来说，碳减排目标主要有两种类型：一种是绝对目标（如总量控制目标），另一种是相对指标（如碳排放强度）。《京都议定源于：论文开题报告www.7ctime.com书》和欧盟的气候政策法律均采取了绝对数量的目标，但发展中国家可以依据自身的经济发展情况与绿色发展需求做出不同的选择。即使发展中国家采用绝对目标或将相对目标转化成总量控制目标，这种总量控制目标仍然可以允许碳排放量的增加，以适应经济增长的需求。
我国虽然采用了碳强度目标，但在将碳强度目标转化成总量控制目标时，经济发展需求仍是重要考虑要素。在碳排放交易试点阶段，考虑到经济发展、减排潜力的地区差异，各试点可根据自身情况对不同的碳排放交易模式进行试验探索，从而为建立全国性碳排放交易制度积累经验。以广东省为例，根据国家分配给广东省的十二五碳强度下降19.5%的指标，广东省发改委已经明确广东省十二五期间的碳排放总量约为6.6亿吨，并将把19.5%的碳强度指标进一步下降分解到21个城市。这是七个碳排放交易试点中首先明确采用的总量控制目标，它不但与十二五规划确定的碳强度目标相一致，而且充分考虑到经济发展与碳排放增长的现实需求。但是这种转化换算因对经济发展预期不同而具有不确定性，与欧盟的绝对总量控制目标及相应的总量交易模式会有所不同。因此在随后的碳排放交易体系设计中，必须考虑这些差异的存在，从而在目标设定、配额分配等问题上予以注意。
(二)总量目标设定的权限配置
在碳排放交易法律框架内，我国应当合理配置总量控制目标的设定权限。在EU ETS的总量目标设定问题上，前两个交易阶段采取的是分散决策模式，而修订后的指令又将总量目标决定权限从成员国转移回欧盟上，回归到最初设计的集中决策模式。欧盟立法者在分散决策模式和集中决策模式之间的摇摆变化，目的在于努力寻求欧盟和成员国之间的平衡。从法律角度看，欧盟和成员国之间的权限配置是设计和实施EU ETS的重要问题。而且，欧盟委员会和成员国在前两个交易阶段因为NAP问题产生了强烈的法律冲突，他们之间的权限配置问题也成为欧盟法院在审理这些案件时要解决的重要问题。法院的判决进一步厘清欧盟委员会与成员国的权限配置关系。随着2009年EUETS指令的修订，总量目标设定权限的移转会极大减少这种法律冲突的产生，但以后是否会出现类似的权限配置问题也值得进一步观察思考。与此同时，前两个交易阶段出现的这种权限配置冲突也有可能在其他国家的排放交易体系中发生。在设定总量目标的问题上，较低层级的政府（例如成员国、地方政府）一般更加关注本地的经济发展，会更倾向于设置较为宽松的总量目标，慷慨地论文导读：
给地方企业发放更多的排放配额，以保持本地的经济发展优势。较高层级的政府（如欧盟委员会、政府）则一般更加关注整体经济、环境目标的实现。在分散决策与集中决策模式中，不同层级的政府权限配置不尽相同，但如何合理配置各级政府在总量目标设定的权限，则是各国设计碳排放交易法律框架的重要挑战。尤其在分散决策模式下，较高层级的政府如何防止较低层级的过度慷慨行为从而保障实现更严格的总体环境目标，更是一个难题。
我国在十二五规划中制定了全国性碳强度指标，并且将其层层分解到地方政府。在减排目标设定与分配上，这是一种自上而下的集中决策模式，而且大量依靠传统的行政命令与控制、官员问责制度等方式来实现。在某种程度上说，这种分配碳强度指标的过程是国家发改委与各个地方政府博弈协商的结果。而且，碳强度目标的实现情况将会在很大程度上依赖于对政府及其主要负责人员的考核、问责制度。然而在具体探索开展碳交易过程中，由于各地经济发展与减排能力的巨大差异，碳排放交易目前采取试点探索继而推向全国的自下而上的路径，以适应不同的地方经济发展需求。即使将来全国性的碳排放交易体系顺利建立，地方差异性依然存在。碳排放交易机制是一种基于市场的工具，不能单纯依靠行政控制命令来实施运作。如何平衡政府与地方政府在碳排放交易机制的总量目标设定的权限配置，对欧盟与中国而言均是重要挑战，需要在法律框架中进行合理配置。中国未来的碳排放交易体系如果采用分散决策模式，由各省自主决定其碳排放交易总量控制目标，如何保证各省设置总量目标的一致性从而保证排放企业的公平竞争；如果采用集中决策模式，由政府（国家发改委）直接确定全国碳排放交易总量控制目标，则地方差异性如何能得到适当考虑，这些问题都需要在法律框架中进一步厘清。
(三)“水床效应”问题的预防
对于集中决策模式下潜在的“水床效应”（waterloed effect）问题，我国在构建碳交易法律框架时也应加以考虑。根据《欧盟运作条约》（TFEU）第193条规定，成员国可以制定更严格的环保措施。在实践中，一些成员国也已经制定了比欧盟更加雄心勃勃的减排目标，并对其境内最大的、污染严重的发电公司采取更为严厉的措施。然而，由于EU ETS采取了欧盟范围内的总量控制目标，各成员国不再设置国家层面的总量控制目标，如果成员国对境内受EU ETS管辖行业采取更加严格的措施以减少碳排放，这些措施的努力成果并不会影响欧盟的排放总量。这种现象被称为“水床效应”，因为欧盟减排总量目标是相对确定的，就像水床一样，一个地方经过努力减少的碳排放，将会转化成其他地方新增的碳排放，换句话说，一个成员国对参与排放交易行业所进行的额外减排措施将因其他成员国的懈怠而被抵销。因此欧盟采用集中决策模式来确立一个欧盟范围的总量目标时，不仅会限制成员国立法者对参与排放交易行业的调整空间，而且也将影响其对其他不参加排放交易的行业的调整力度。对此，2009年通过的ESD规定了所有不参与排放交易的行业作为一个整体，到2020年要比2005年减排10%，并且ESD将10%的减排目标层层分配给各成员国。在中国，国家碳强度目标已分配到各省区，并将层层分解到市一级。在为现在的碳排放交易试点或未来的国家碳排放交易体系设置总量控制目标时，主管的政府部门如果要设置全国性或者省一级的总量控制目标，也应考虑其可能导致的“水床效应”问题。如果未来的碳排放交易体系采用集中决策模式来设置全国性或全省性的总量控制目标，如何能在保证减排目标统一性的前提下，又能继续鼓励地方政府对排放交易企业实施更加严格的减排政策措施，从而促进碳减排与低碳经济的发展。这同样是中国碳排放交易体系法律框架需要面对的重要挑战。
综上所述，碳减排目标与碳排放交易总量控制目标的设定，是碳排放交易体系法律框架的关键要素。分散决策模式与集中决策模式各有利弊，各国应当根据自身国情特别是政治结构与法律制度予以选择。无论采取分散决策或集中决策模式，碳排放交易法律制度都必须针对减排目标和总量目标的设定权限在上、下层级政府之间的进行合理配置。
（责任编辑 徐丹）论文导读：上一页123456789
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