社会管理创新背景下深化社会组织环保参与研究-
最后更新时间：2024-03-22
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论文导读：
摘 要：社会管理创新为深化社会组织对环境治理的参与创造了前所未有的体制环境。要在中国特色的社会管理创新背景下，将社会组织环保参与成功地推向纵深，就必须顺应这种体制环境的主要特点，坚持党的领导和扩大公众参与的统一，坚持政府在公共事务治理中的主导地位保持不变。适合中国国情的深化社会组织环保参与的基本思路包括:在环境治理方面建立“参与-回应”型行政体制，选择政府最关切的环境问题作为合作突破口，构建社会组织与其他主体相互制衡的体系。此外，应采取若干重点举措，完善社会组织参与环保相关行政决策的程序设计，促进“政府-环保组织-社区组织”合作和“政府-行业协会”合作，并建立环保组织孵化器。
关键词：社会管理创新；社会组织；环境治理
0257-5833(2012)08-0078-09
随着经济社会发展带来的环境压力越来越大，环境问题越来越复杂，人民群众对环境质量的要求越来越高，单纯依赖政府的环境管理模式正逐渐变得力不从心。政府需要和其他实体合作，共同建立一个更强有力的环境治理体系，这已成为众多学者和官员的共识。在这一体系中，社会组织（即第三部门，包括非政府组织、社区组织等）的作用不可或缺。但是，“政府-社会组织”合作只有在社会组织发育比较健全的体制背景下，才有可能性。反之，社会组织的不健全正是长久以来，关于第三部门或公众参与环保的理论、观点、建议层出不穷，在实践中却举步维艰、难有进展的根本原因所在。而近年来，从到地方各省区市高度重视、积极推进社会管理创新：一方面为政府与社会组织等合作建立更强大的环境治理体系，创造了良好的体制环境；另一方面也决定了，社会组织参与环境治理的进程必须顺应这一体制环境的主要特点，才能成功地向纵深推进。关于抓住社会管理创新带来的机遇，深化社会组织对环境治理参与的基本思路和重点举措等问题，本文展开了初步研究。
根据治理理论的观点，在现代社会，用于实施有效的公共管理所需的资源弥散地分布于各种社会主体之中。面对复杂的社会问题（如环境问题），政府已经很难单独依靠自身力量应对挑战，而是需要与社会组织、企业、专家学者、普通民众等其他主体合作，动员分散的社会资源，释放其他社会主体参与公共管理的巨大潜力，在多元、持续、互赖的集体行动中解决庞杂、专业、分割的政策问题，这就是从“统治”走向“治理”[注： 易志斌、马晓明：《多中心合作治理模式与城市管理发展方向》，《城市问题》2009年第3期。]。
政府的弱点在于科层制管理体系存在较严重的委托-问题、回应能力较弱、竞争压力缺乏和碎片化问题；政府通过授权和购买服务等方式，将一部分公共管理职能转移给社会组织，能够克服科层制的弊病以提高效率。20世纪80年代以后，全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动——新公共管理运动和治理运动，其主要特征之一就是引入社会组织（包括社区组织）作为公共服务的提供者[注：［美］戴维?奥斯本、彼德?普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，中国人民大学出版社2002年版，第23－45页。]。政府通过向基层和社会组织放权，将特定的公共管理职能转移给它们，这样可以减少决策层级，缓解委托-问题，提高反应的灵敏度；民众有了多样化的公共服务提供者可以选择，也就引入了竞争机制。
政府和社会组织的合作能够在不同情境下发挥双方各自的长处。根据交易成本经济学，治理不同环境事务的交易成本是不同的，因此适用不同的治理机制。在交易成本低、中、高三种情境中，基于产权理论的市场治理模式（如排污权交易）、基于公民社会的自组织治理模式（如社区环境事务自主治理）、基于政府主导的强制性治理模式（如庇古税、环境标准）分别是效率最高的治理机制[注：［美］埃莉诺?奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，第1－21页。]。政府和社会组织合作建立的、更为完整的环境治理体系，能够整合双方各自的优势，以应对多样化的环境问题。
而且，让公众和企业以社会组织为纽带，参与环境政策制订，也是参与式和协商在环境管理领域的体现。这是环境正义（尤其是程序正义）的重要保障，有助于公平解决围绕环境问题的利益群体间冲突[注：卓光俊、杨天红：《环境公众参与制度的正当性及制度价值分析》，《吉林大学学报》（社会科学版）2011年第4期。]。此外，在实现公众和企业环境权利的过程中，政府还能够广泛凝聚各方智慧和共识，提高政策质量，减少政策执行中的阻力。
需要特别说明的是，为什么仅仅是“政府-企业”合作、“政府-民众”合作或“政府-企业-民众合作”不足以构成一个高效的环境治理体系，而必须引入社会组织的力量？
毫无疑问，至少要有三个主体才能构成一个完整、稳定的制衡体系，社会组织若缺位，企业和环保部门则缺乏有效监督。企业本身是污染排放者和环境监管对象，在没有其他监督者约束的情况下，企业积极与政府合作、履行环境责任的动力是不足的。近年来，一部分先进企业主动履行社会责任、披露社会责任报告，这与“全球报告倡议”（GRI）等组织经年累月的推动是分不开的。环保部门负有监督企业的职责，但如果没有来自社会组织等的外部监督，则很难杜绝其作为不力，甚至地方政府可能会为了经济发展而“亲商”、限制环境执法部门的行动能力[注：李万新：《中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权》，《公共行政评论》2008年第5期。]。源于：7彩论文网标准论文格式{#GetFullD论文导读：
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政府和环保组织要在积极沟通基础上，选择当前环境保护中的热点、难点问题，作为双方合作的突破口，这既符合政府的利益，也更能让环保组织发挥所长。对于政府而言，迫切需要借助社会组织解决对分散的民众、企业管理成本过高的问题。环保等部门的执法力量毕竟有限，要对分散性的管理对象实施全覆盖、全天候监管，管理成本极高，由此导致管理效率低、效果差。例如，在城市中，政府很难有效监管居民的垃圾分类绩效；在农村，面源污染也因对农民监管成本过高而成为顽症；对于中小型企业，也难以对其污染排放进行全覆盖、全天候监控。
在设计环境治理体系时，要注意在社会组织和其他主体之间构建合理的制衡关系。如相关部门、环保组织、企业之间的相互制衡，又如环保组织与社区组织之间的相互制衡。在这种制衡体系中，政府居于核心的最终仲裁者地位，借助各主体间的相互制约克服其各自的自利倾向，能够较容易地将许多偏离公共利益或公共政策目标的问题杜绝在萌芽状态。
最基础的工作是基本主体的培育，在现有体制内，可以将居委会环境卫生委员会发展为制度化、常态化的居民环境利益代言人。在基层社区，需要确立一个稳定的、理性的、能为居民环境利益代言的草根组织，并且这种草根组织最好是“体制内”的，或者是与现行体制衔接良好的。显然，在《宪法》和《居民委员会组织法》框架内运行，在党组织领导下工作的居委会环境卫生委员会是较适宜的选择。在上述基本主体培育工作基础上，应当在市-区-街道，为包括该环境卫生委员会在内的各种社会组织参与环保相关行政决策，设计完备程序：
首先，就必须进行公开听证的环保相关事务范围作出明确界定。此类事务应包括可能产生较大环境影响从而涉及周边居民切身利源于：7彩论文网毕业论文致谢格式www.7ctime.com
益的事务，诸如工业、服务业、住宅和基础设施项目，区域发展规划和建设规划，以及生态环保方面的基础设施和制度建设。在这一听证程序正式运转起来之后，此类事务范围还可以根据听证参加者的意见加以动态调整或扩展。
其次，建立有资格参与听证的社会组织的遴选规则和标准，是这一程序设计的关键环节。遴选标准既要保证居民有通畅的环境权益诉求通道，又要将一些非理性的社会组织排除在外。受影响社区的居委会环境卫生委员会拥有当然的、最优先的参与权，其次是这些社区内的草根环保组织。此外，还应在社区以外，遴选若干在专业能力、信誉、与政府合作经验等方面有良好表现的环保组织。在倡导环境保护或维护群众环境权益的过程中，曾经采取非理性手段的环保组织，不应给予参与听证的资格。
再次，在具体的听证规则设计中，由于居民一方相对于企业和相关政府部门处于弱势，对举证责任的界定应适当向居民和社会组织倾斜。对于普通居民的举证责任不应作强制规定，但参与听证的社会组织必须承担举证责任，这就要求它们具有一定的专业水平，或得到专业机构的支持。当然，也可以规定特殊情况下的举证责任倒置，即由受到社会组织质疑的企业、政府部门等为推翻这种质疑承担举证责任。
最后，社会组织参与环保相关行政决策的最终保障，在于权利救济和责任追究机制的设置。如果有关部门未按规定举行听证或邀请相关社会组织参加听证，后者可向市政府的复议机构申请复议。甚至应规定如果某项环保相关行政决策，在未得到多数听证会参加者同意情况下就付诸实施，相关社会组织也可以提请复议。在复议过程中，应举行并邀请复议申请方参加听证会，接受复议的原相关决策暂停执行。而且，市、区政府以及环保等部门的监察机构，还要对各区县、街镇、有关部门是否按规定履行公开听证的义务进行监督，对于违规者予以政纪处分。
为了让社区环境卫生委员会和草根环保组织具有参与环保相关行政决策的能力，政府有必要向其提供适当补贴。由于在听证会上举证需要具有一定的专业能力，或得到专业机构的支持，但社区环境卫生委员会和草根环保组织因为受财力限制难以具备这种能力。建议推行试点的城市政府给予此类组织适当补贴，使之有足够能力承担为群众环境权益代言的责任。
1．在垃圾分类和面源污染治理中的合作
在条件成熟的城镇化地区，建议试点实行垃圾分类的街道（镇政府）负责制，以及街道（镇政府）-居委会两级管理体系；并且向比较知名的、专业能力较强的环保组织购买服务，由其对各小区垃圾分类提供技术指导并进行绩效考评。近期，考评的结果可纳入区政府对街道（镇政府）干部的政绩考核体系，并纳入市级和区县级绿色小区的评比标准；远期，可以在整个城市层面实行垃圾收费，而且是差别化的垃圾收费，而上述考评结果可作为小区能否减免垃圾费的依据。以垃圾分类活动为开端或契机，在初步探索取得成功的情况下，未来政府还可以补贴环保组织，由其负责培训居委干部、环保志愿者，以培育社区居民的环境事务自治能力，包括制定和有效实施小区环保规约，让大型环论文导读：，在我国温州等地也已有了成功尝试。在试点的初级阶段，可以委托行业协会代管部分环保行政管理事项，主要是对其成员企业申报节能减排扶持资金的材料、建设项目环评文件和排污许可证申请材料加以预审。凡是该协会的成员企业申请与节能减排相关的财政扶持、奖励、税收优惠、贷款贴息等，都可以采取“协会预审-政府有关部门复审
保志愿者活动（如跳蚤市场）实现常态化运行，从而形成能推动社区环保工作持续进步的内在动力。在条件成熟的农村地区，建议实行面源污染治理的乡镇政府负责制，以及乡镇政府-村委会两级管理体系，并且试点向专业能力较强的知名环保组织购买服务。一方面对农民提供技术指导，更重要的是对各行政村的面源污染治理绩效进行考评，考评结果纳入区县政府对乡镇政府干部的政绩考核体系。以治理面源污染为契机，未来政府还能够以购买服务的方式，让环保组织在生态农业发展中发挥更大作用，如指导农村社区或农村经济合作组织建立生态农产品的质量认证体系、营销体系，挖掘特色、打造特有品牌（如“一村一品”），从而形成环境效益、经济效益双赢的良性循环。
如果街道（镇政府、乡政府）或居委会（村委会）觉得环保组织的考评结果不公，应为其设置申诉程序，由市环卫或农业管理部门受理申诉和进行复议。这样就可以形成环保组织和社区组织相互制约，政府居于超然的仲裁者地位的格局。
2．在社区污染预警中的合作
环保部门与居委会、村委会合作，由后者负责组织居民开展志愿性的污染预警工作，以发挥社区在地域上接近企业的优势，帮助环保部门及早发现企业的环境违法行为并采取有效措施。
建议选择某个工业企业较多的区县开展以下试点：在市、区县环保部门和各居委会、村委会之间建立即时联络的电子信息平台，在居民发现污染情况后，第一时间报告居委会或村委会，居委会或村委会第一时间报告区县环保部门，后者必须在规定时间内向现场派出监测和执法人员。电子信息平台的控制系统应掌握在市环保部门手中，并通过监控该平台上的报告和联络信息监督区县环保部门，规避后者未在规定时间内出动，未依法公布监测、执法结果，或者在证据确凿情况下未依法处理污染企业等问题，必要时应予以问责。
同时，居民可以通过拍照、摄像等方式保留初步的证据。对于那些无色、无味、无形的污染物，居民难以在第一时间发现，建议聘请与政府有良好合作关系的、专业能力较强的环保组织向其传授简单易行的监测方法。居民的监测结果一般不能作为执法或定案的依据，但可以作为重要线索。
在试点的初级阶段，可以委托行业协会代管部分环保行政管理事项，主要是对其成员企业申报节能减排扶持资金的材料、建设项目环评文件和排污许可证申请材料加以预审。凡是该协会的成员企业申请与节能减排相关的财政扶持、奖励、税收优惠、贷款贴息等，都可以采取“协会预审-政府有关部门复审”的管理模式。对于成员企业建设项目环评文件以及排污许可证发放、变更、年审、期满换发新证等的申请材料，则可以根据企业的规模分别采取“协会预审-环保部门复审”的管理模式。当行业协会的环境管理能力有了一定积累和提升，再加上其他条件的成熟，环保部门还可以依靠它对该行业的特定污染物排放实施总量控制。如果该行业排污总量突破控制目标或发生较严重污染事故，由环保部门对整个行业实施“集体惩罚”，例如“行业限批”（暂停其所有新建项目的审批）。行业协会则利用政府授予的权限和协会内部的原有规则，对具体责任企业加以处罚，如在上述环保行政事项中暂停受理并预审其申请材料，冻结或限制其享受某些协会服务的资格。在排污总量固定的前提下，政府还可以在试点行业协会协助下制定排污指标初始分配方案，并授权协会组织成员企业间的排污指标有偿转让。借助这样的制度安排，以行业协会为中间层，在政府和企业之间建立了“双层管制”体系[注：Vinish Kathuria, Thomas Sterner,“Monitoring and Enforcement: Is Two-tier Regulation Robust—A Case Study of Ankleshwar, India”,Ecological Economics,vol.57 No.3, 2006, pp.477-493.]。这种管理模式有利于规避政府直接面对企业的高昂交易成本，同时实现了管理重心下移，有效发挥了行业协会贴近企业、掌握更充分信息的优势。
行业协会代管部分环保行政管理事项，必须在环保部门的指导下进行。为保证双方的合作运转顺畅，就需要建立良好的信息联络共享机制。建议在环保部门和试点行业协会之间建立一个共享的信息平台或数据库，由环保部门信息化管理处室（科室）为双方负责成员企业污染监管、建设项目环评、排污许可证核发等相关事项的人员设置账户和权限。凡是与上述事项相关的信息，环保部门相关处室（科室）都要向试点行业协会公开。该协会相关负责人员凭账户权限访问，但必须遵守必要的保密规定。对于试点行业协会就上述事项向环保部门上报的信息，建议规定相关处室（科室）作出回应的最长期限。此外，还应建立环保部门相关领导、相关摘自：7彩论文网毕业论文答辩流程www.7ctime.com
处室（科室）与试点行业协会的联络制度、定期协商制度，双方就相关政策的制订和修订面对面地交换意见，以优化市环保部门的决策。
为保证试点行业协会有足够资源和能力代管上述环保行政管理事项，政府应当设立专项基金，用于补助和奖励运行规范、积极履行责任的相关协会，这体现了政府购买行业协会服务的性质。政府可以向行业协会购买的其他服务包括委托其培训与考核企业内部环保管理、操作人员。
为了杜绝试点行业协会在上述各项预审程序中处事不公，例如无正当理由驳回企业申请或者对企业把关不严等，环保部门需要完善对协会的监督机制，指定或设置一个监督机构，受理企业或者其他利益相关方的投诉。
电池、灯管、电子产品）的销售者责任制，可以通过控制销售环节间接规范消费者行为，防止其随意丢弃此类产品的废弃物，保证它们流到正规处置点。为此，需要先建立销售准入制度，避免一些“低、小、散”的，政府难以监管的销售点逃避责任。建议在某一或某些城市开展试点，由环卫部门授权并指导相关行业协会负责销售准入制度和销售者责任制的日常运行，来降低政府的管制成本。如果说社区污染预警是借助居民的组织来监督企业，而环境有害消费品的销售者责任制则有借助企业的组织来监督消费者的性质。摘自：7彩论文网学术论文翻译www.7ctime.com
（责任编辑：薛立勇 子）
On Promoting NGOs’ Participation in Environmental Governance in the Context of Social Management Innovation
Liu Xinyu
Abstract:Social Management Innovation creates unprecedented institutional environment for promoting NGOs’ participation in environmental governance.But, NGOs’ participation in environmental governance can only be deepened in China’s context by adapting to the main features of this institutional environment, such as adhering to the party’s leadership and expanding citizens’ participation at the same time, as well as remaining the government’s leading position in public governance.Based on these features, this paper puts forward basic strategies for promoting NGOs’ participation in environmental governance in the special institutional environment of China, such as establishing a “participative-responsive” administrative scheme in environmental governance, making breakthroughs in cooperation on the issues the government mostly concerns, as well as building up a check-and-balance system between NGOs and other entities.Besides, this paper puts forward policy suggestions on several key measures for the near future, such as designing good procedures to accommodate NGOs into governmental decision-making processes related to environmental protection, promoting “Government-Environmental Organization-Community Organization” cooperation and “Government-Industry Association” cooperation, as well as establishing incubators for environmental organizati源于：7彩论文网大学毕业论文格式www.7ctime.com
ons.
Keywords:Social Management Innovation; NGOs; Environmental Governance
摘 要：社会管理创新为深化社会组织对环境治理的参与创造了前所未有的体制环境。要在中国特色的社会管理创新背景下，将社会组织环保参与成功地推向纵深，就必须顺应这种体制环境的主要特点，坚持党的领导和扩大公众参与的统一，坚持政府在公共事务治理中的主导地位保持不变。适合中国国情的深化社会组织环保参与的基本思路包括:在环境治理方面建立“参与-回应”型行政体制，选择政府最关切的环境问题作为合作突破口，构建社会组织与其他主体相互制衡的体系。此外，应采取若干重点举措，完善社会组织参与环保相关行政决策的程序设计，促进“政府-环保组织-社区组织”合作和“政府-行业协会”合作，并建立环保组织孵化器。
关键词：社会管理创新；社会组织；环境治理
0257-5833(2012)08-0078-09
随着经济社会发展带来的环境压力越来越大，环境问题越来越复杂，人民群众对环境质量的要求越来越高，单纯依赖政府的环境管理模式正逐渐变得力不从心。政府需要和其他实体合作，共同建立一个更强有力的环境治理体系，这已成为众多学者和官员的共识。在这一体系中，社会组织（即第三部门，包括非政府组织、社区组织等）的作用不可或缺。但是，“政府-社会组织”合作只有在社会组织发育比较健全的体制背景下，才有可能性。反之，社会组织的不健全正是长久以来，关于第三部门或公众参与环保的理论、观点、建议层出不穷，在实践中却举步维艰、难有进展的根本原因所在。而近年来，从到地方各省区市高度重视、积极推进社会管理创新：一方面为政府与社会组织等合作建立更强大的环境治理体系，创造了良好的体制环境；另一方面也决定了，社会组织参与环境治理的进程必须顺应这一体制环境的主要特点，才能成功地向纵深推进。关于抓住社会管理创新带来的机遇，深化社会组织对环境治理参与的基本思路和重点举措等问题，本文展开了初步研究。
一、“政府-社会组织”合作是增强环境治理能力的必然选择
(一)出于动员社会资源，提高治理效率的需要
面对日益复杂的社会问题（如环境问题），政府能力的局限性凸显出来，动员社会组织的力量，整合双方的各自优势，共同治理环境等问题，成为一种必然趋势。而且，公众和企业以社会组织为参与环境治理，还是参与式和协商在环境管理领域的体现。根据治理理论的观点，在现代社会，用于实施有效的公共管理所需的资源弥散地分布于各种社会主体之中。面对复杂的社会问题（如环境问题），政府已经很难单独依靠自身力量应对挑战，而是需要与社会组织、企业、专家学者、普通民众等其他主体合作，动员分散的社会资源，释放其他社会主体参与公共管理的巨大潜力，在多元、持续、互赖的集体行动中解决庞杂、专业、分割的政策问题，这就是从“统治”走向“治理”[注： 易志斌、马晓明：《多中心合作治理模式与城市管理发展方向》，《城市问题》2009年第3期。]。
政府的弱点在于科层制管理体系存在较严重的委托-问题、回应能力较弱、竞争压力缺乏和碎片化问题；政府通过授权和购买服务等方式，将一部分公共管理职能转移给社会组织，能够克服科层制的弊病以提高效率。20世纪80年代以后，全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动——新公共管理运动和治理运动，其主要特征之一就是引入社会组织（包括社区组织）作为公共服务的提供者[注：［美］戴维?奥斯本、彼德?普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，中国人民大学出版社2002年版，第23－45页。]。政府通过向基层和社会组织放权，将特定的公共管理职能转移给它们，这样可以减少决策层级，缓解委托-问题，提高反应的灵敏度；民众有了多样化的公共服务提供者可以选择，也就引入了竞争机制。
政府和社会组织的合作能够在不同情境下发挥双方各自的长处。根据交易成本经济学，治理不同环境事务的交易成本是不同的，因此适用不同的治理机制。在交易成本低、中、高三种情境中，基于产权理论的市场治理模式（如排污权交易）、基于公民社会的自组织治理模式（如社区环境事务自主治理）、基于政府主导的强制性治理模式（如庇古税、环境标准）分别是效率最高的治理机制[注：［美］埃莉诺?奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，第1－21页。]。政府和社会组织合作建立的、更为完整的环境治理体系，能够整合双方各自的优势，以应对多样化的环境问题。
而且，让公众和企业以社会组织为纽带，参与环境政策制订，也是参与式和协商在环境管理领域的体现。这是环境正义（尤其是程序正义）的重要保障，有助于公平解决围绕环境问题的利益群体间冲突[注：卓光俊、杨天红：《环境公众参与制度的正当性及制度价值分析》，《吉林大学学报》（社会科学版）2011年第4期。]。此外，在实现公众和企业环境权利的过程中，政府还能够广泛凝聚各方智慧和共识，提高政策质量，减少政策执行中的阻力。
(二)组织化的公众参与，才能构成有效制衡体系
摘自：7彩论文网毕业论文提纲www.7ctime.com需要特别说明的是，为什么仅仅是“政府-企业”合作、“政府-民众”合作或“政府-企业-民众合作”不足以构成一个高效的环境治理体系，而必须引入社会组织的力量？
毫无疑问，至少要有三个主体才能构成一个完整、稳定的制衡体系，社会组织若缺位，企业和环保部门则缺乏有效监督。企业本身是污染排放者和环境监管对象，在没有其他监督者约束的情况下，企业积极与政府合作、履行环境责任的动力是不足的。近年来，一部分先进企业主动履行社会责任、披露社会责任报告，这与“全球报告倡议”（GRI）等组织经年累月的推动是分不开的。环保部门负有监督企业的职责，但如果没有来自社会组织等的外部监督，则很难杜绝其作为不力，甚至地方政府可能会为了经济发展而“亲商”、限制环境执法部门的行动能力[注：李万新：《中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权》，《公共行政评论》2008年第5期。]。源于：7彩论文网标准论文格式{#GetFullD论文导读：
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政府和环保组织要在积极沟通基础上，选择当前环境保护中的热点、难点问题，作为双方合作的突破口，这既符合政府的利益，也更能让环保组织发挥所长。对于政府而言，迫切需要借助社会组织解决对分散的民众、企业管理成本过高的问题。环保等部门的执法力量毕竟有限，要对分散性的管理对象实施全覆盖、全天候监管，管理成本极高，由此导致管理效率低、效果差。例如，在城市中，政府很难有效监管居民的垃圾分类绩效；在农村，面源污染也因对农民监管成本过高而成为顽症；对于中小型企业，也难以对其污染排放进行全覆盖、全天候监控。
在设计环境治理体系时，要注意在社会组织和其他主体之间构建合理的制衡关系。如相关部门、环保组织、企业之间的相互制衡，又如环保组织与社区组织之间的相互制衡。在这种制衡体系中，政府居于核心的最终仲裁者地位，借助各主体间的相互制约克服其各自的自利倾向，能够较容易地将许多偏离公共利益或公共政策目标的问题杜绝在萌芽状态。
三、深化社会组织参与环境治理的重点举措
要把握好社会管理创新带来的机遇、条件，深化社会组织对环境治理的参与，应当根据上述基本思路，针对政府和社会组织双方希望通过合作解决的、当前环境治理中的难点问题，采取若干重点措施。(一)完善社会组织参与环保相关行政决策的程序设计
在建设项目和规划的环评环节，以及与环保相关的法规、政策、规划草案等的意见征询环节，试点以社会组织代替分散的公众参与。建议选定某一城市或城区，通过制订或者修订相关地方规章或相关法规的地方实施细则，完善政府吸纳社会组织参与环保相关行政决策的程序设计。最基础的工作是基本主体的培育，在现有体制内，可以将居委会环境卫生委员会发展为制度化、常态化的居民环境利益代言人。在基层社区，需要确立一个稳定的、理性的、能为居民环境利益代言的草根组织，并且这种草根组织最好是“体制内”的，或者是与现行体制衔接良好的。显然，在《宪法》和《居民委员会组织法》框架内运行，在党组织领导下工作的居委会环境卫生委员会是较适宜的选择。在上述基本主体培育工作基础上，应当在市-区-街道，为包括该环境卫生委员会在内的各种社会组织参与环保相关行政决策，设计完备程序：
首先，就必须进行公开听证的环保相关事务范围作出明确界定。此类事务应包括可能产生较大环境影响从而涉及周边居民切身利源于：7彩论文网毕业论文致谢格式www.7ctime.com
益的事务，诸如工业、服务业、住宅和基础设施项目，区域发展规划和建设规划，以及生态环保方面的基础设施和制度建设。在这一听证程序正式运转起来之后，此类事务范围还可以根据听证参加者的意见加以动态调整或扩展。
其次，建立有资格参与听证的社会组织的遴选规则和标准，是这一程序设计的关键环节。遴选标准既要保证居民有通畅的环境权益诉求通道，又要将一些非理性的社会组织排除在外。受影响社区的居委会环境卫生委员会拥有当然的、最优先的参与权，其次是这些社区内的草根环保组织。此外，还应在社区以外，遴选若干在专业能力、信誉、与政府合作经验等方面有良好表现的环保组织。在倡导环境保护或维护群众环境权益的过程中，曾经采取非理性手段的环保组织，不应给予参与听证的资格。
再次，在具体的听证规则设计中，由于居民一方相对于企业和相关政府部门处于弱势，对举证责任的界定应适当向居民和社会组织倾斜。对于普通居民的举证责任不应作强制规定，但参与听证的社会组织必须承担举证责任，这就要求它们具有一定的专业水平，或得到专业机构的支持。当然，也可以规定特殊情况下的举证责任倒置，即由受到社会组织质疑的企业、政府部门等为推翻这种质疑承担举证责任。
最后，社会组织参与环保相关行政决策的最终保障，在于权利救济和责任追究机制的设置。如果有关部门未按规定举行听证或邀请相关社会组织参加听证，后者可向市政府的复议机构申请复议。甚至应规定如果某项环保相关行政决策，在未得到多数听证会参加者同意情况下就付诸实施，相关社会组织也可以提请复议。在复议过程中，应举行并邀请复议申请方参加听证会，接受复议的原相关决策暂停执行。而且，市、区政府以及环保等部门的监察机构，还要对各区县、街镇、有关部门是否按规定履行公开听证的义务进行监督，对于违规者予以政纪处分。
为了让社区环境卫生委员会和草根环保组织具有参与环保相关行政决策的能力，政府有必要向其提供适当补贴。由于在听证会上举证需要具有一定的专业能力，或得到专业机构的支持，但社区环境卫生委员会和草根环保组织因为受财力限制难以具备这种能力。建议推行试点的城市政府给予此类组织适当补贴，使之有足够能力承担为群众环境权益代言的责任。
(二)试点“政府-环保组织-社区组织”三位一体的环保合作
试点以政府购买环保组织服务的形式，吸纳其与相关部门、社区组织（如居委会、业委会、村委会）在社区层面的环境治理中开展合作。建议首先在城镇化地区居民垃圾分类、农村地区面源污染治理和社区环境预警三个问题上进行尝试，分别针对分散的城市居民、农民、企业难以监管的问题。在这些行动中，政府扮演规则制订者和维护者（执法）的角色，环保组织扮演指导者（向非专业的居民提供咨询）和监督者（对行动绩效进行后评估）的角色，而社区组织则需要负责将分散的居民组织起来。1．在垃圾分类和面源污染治理中的合作
在条件成熟的城镇化地区，建议试点实行垃圾分类的街道（镇政府）负责制，以及街道（镇政府）-居委会两级管理体系；并且向比较知名的、专业能力较强的环保组织购买服务，由其对各小区垃圾分类提供技术指导并进行绩效考评。近期，考评的结果可纳入区政府对街道（镇政府）干部的政绩考核体系，并纳入市级和区县级绿色小区的评比标准；远期，可以在整个城市层面实行垃圾收费，而且是差别化的垃圾收费，而上述考评结果可作为小区能否减免垃圾费的依据。以垃圾分类活动为开端或契机，在初步探索取得成功的情况下，未来政府还可以补贴环保组织，由其负责培训居委干部、环保志愿者，以培育社区居民的环境事务自治能力，包括制定和有效实施小区环保规约，让大型环论文导读：，在我国温州等地也已有了成功尝试。在试点的初级阶段，可以委托行业协会代管部分环保行政管理事项，主要是对其成员企业申报节能减排扶持资金的材料、建设项目环评文件和排污许可证申请材料加以预审。凡是该协会的成员企业申请与节能减排相关的财政扶持、奖励、税收优惠、贷款贴息等，都可以采取“协会预审-政府有关部门复审
保志愿者活动（如跳蚤市场）实现常态化运行，从而形成能推动社区环保工作持续进步的内在动力。在条件成熟的农村地区，建议实行面源污染治理的乡镇政府负责制，以及乡镇政府-村委会两级管理体系，并且试点向专业能力较强的知名环保组织购买服务。一方面对农民提供技术指导，更重要的是对各行政村的面源污染治理绩效进行考评，考评结果纳入区县政府对乡镇政府干部的政绩考核体系。以治理面源污染为契机，未来政府还能够以购买服务的方式，让环保组织在生态农业发展中发挥更大作用，如指导农村社区或农村经济合作组织建立生态农产品的质量认证体系、营销体系，挖掘特色、打造特有品牌（如“一村一品”），从而形成环境效益、经济效益双赢的良性循环。
如果街道（镇政府、乡政府）或居委会（村委会）觉得环保组织的考评结果不公，应为其设置申诉程序，由市环卫或农业管理部门受理申诉和进行复议。这样就可以形成环保组织和社区组织相互制约，政府居于超然的仲裁者地位的格局。
2．在社区污染预警中的合作
环保部门与居委会、村委会合作，由后者负责组织居民开展志愿性的污染预警工作，以发挥社区在地域上接近企业的优势，帮助环保部门及早发现企业的环境违法行为并采取有效措施。
建议选择某个工业企业较多的区县开展以下试点：在市、区县环保部门和各居委会、村委会之间建立即时联络的电子信息平台，在居民发现污染情况后，第一时间报告居委会或村委会，居委会或村委会第一时间报告区县环保部门，后者必须在规定时间内向现场派出监测和执法人员。电子信息平台的控制系统应掌握在市环保部门手中，并通过监控该平台上的报告和联络信息监督区县环保部门，规避后者未在规定时间内出动，未依法公布监测、执法结果，或者在证据确凿情况下未依法处理污染企业等问题，必要时应予以问责。
同时，居民可以通过拍照、摄像等方式保留初步的证据。对于那些无色、无味、无形的污染物，居民难以在第一时间发现，建议聘请与政府有良好合作关系的、专业能力较强的环保组织向其传授简单易行的监测方法。居民的监测结果一般不能作为执法或定案的依据，但可以作为重要线索。
(三)委托行业协会代管成员企业的部分环保行政事项
建议某个或某些城市的环保部门选择一个中小工业企业较多的行业，试点通过签约授权的方式，委托其行业协会代管成员企业的部分环保行政管理事项，在某些方面减轻政府压力。之所以选择中小工业企业较多的行业，是因为分散对象的管理成本很高，政府对大型企业的管理成本较低，一般不需要引入行业协会作为助手。这一做法不仅在国外有先进经验，在我国温州等地也已有了成功尝试。在试点的初级阶段，可以委托行业协会代管部分环保行政管理事项，主要是对其成员企业申报节能减排扶持资金的材料、建设项目环评文件和排污许可证申请材料加以预审。凡是该协会的成员企业申请与节能减排相关的财政扶持、奖励、税收优惠、贷款贴息等，都可以采取“协会预审-政府有关部门复审”的管理模式。对于成员企业建设项目环评文件以及排污许可证发放、变更、年审、期满换发新证等的申请材料，则可以根据企业的规模分别采取“协会预审-环保部门复审”的管理模式。当行业协会的环境管理能力有了一定积累和提升，再加上其他条件的成熟，环保部门还可以依靠它对该行业的特定污染物排放实施总量控制。如果该行业排污总量突破控制目标或发生较严重污染事故，由环保部门对整个行业实施“集体惩罚”，例如“行业限批”（暂停其所有新建项目的审批）。行业协会则利用政府授予的权限和协会内部的原有规则，对具体责任企业加以处罚，如在上述环保行政事项中暂停受理并预审其申请材料，冻结或限制其享受某些协会服务的资格。在排污总量固定的前提下，政府还可以在试点行业协会协助下制定排污指标初始分配方案，并授权协会组织成员企业间的排污指标有偿转让。借助这样的制度安排，以行业协会为中间层，在政府和企业之间建立了“双层管制”体系[注：Vinish Kathuria, Thomas Sterner,“Monitoring and Enforcement: Is Two-tier Regulation Robust—A Case Study of Ankleshwar, India”,Ecological Economics,vol.57 No.3, 2006, pp.477-493.]。这种管理模式有利于规避政府直接面对企业的高昂交易成本，同时实现了管理重心下移，有效发挥了行业协会贴近企业、掌握更充分信息的优势。
行业协会代管部分环保行政管理事项，必须在环保部门的指导下进行。为保证双方的合作运转顺畅，就需要建立良好的信息联络共享机制。建议在环保部门和试点行业协会之间建立一个共享的信息平台或数据库，由环保部门信息化管理处室（科室）为双方负责成员企业污染监管、建设项目环评、排污许可证核发等相关事项的人员设置账户和权限。凡是与上述事项相关的信息，环保部门相关处室（科室）都要向试点行业协会公开。该协会相关负责人员凭账户权限访问，但必须遵守必要的保密规定。对于试点行业协会就上述事项向环保部门上报的信息，建议规定相关处室（科室）作出回应的最长期限。此外，还应建立环保部门相关领导、相关摘自：7彩论文网毕业论文答辩流程www.7ctime.com
处室（科室）与试点行业协会的联络制度、定期协商制度，双方就相关政策的制订和修订面对面地交换意见，以优化市环保部门的决策。
为保证试点行业协会有足够资源和能力代管上述环保行政管理事项，政府应当设立专项基金，用于补助和奖励运行规范、积极履行责任的相关协会，这体现了政府购买行业协会服务的性质。政府可以向行业协会购买的其他服务包括委托其培训与考核企业内部环保管理、操作人员。
为了杜绝试点行业协会在上述各项预审程序中处事不公，例如无正当理由驳回企业申请或者对企业把关不严等，环保部门需要完善对协会的监督机制，指定或设置一个监督机构，受理企业或者其他利益相关方的投诉。
(四)环境有害消费品的销售者责任制：以行业协会间接管理消费者
建立环境有害消费品（如论文导读：heringtotheparty’sleadershipandexpandingcitizens’participationatthesametime,aswellasremainingthegovernment’sleadingpositioninpublicgovernance.Basedonthesefeatures,thispaperputorwardbasicstrategieorpromotingNGOs’participationinenvironmentalgovernancein电池、灯管、电子产品）的销售者责任制，可以通过控制销售环节间接规范消费者行为，防止其随意丢弃此类产品的废弃物，保证它们流到正规处置点。为此，需要先建立销售准入制度，避免一些“低、小、散”的，政府难以监管的销售点逃避责任。建议在某一或某些城市开展试点，由环卫部门授权并指导相关行业协会负责销售准入制度和销售者责任制的日常运行，来降低政府的管制成本。如果说社区污染预警是借助居民的组织来监督企业，而环境有害消费品的销售者责任制则有借助企业的组织来监督消费者的性质。摘自：7彩论文网学术论文翻译www.7ctime.com
（责任编辑：薛立勇 子）
On Promoting NGOs’ Participation in Environmental Governance in the Context of Social Management Innovation
Liu Xinyu
Abstract:Social Management Innovation creates unprecedented institutional environment for promoting NGOs’ participation in environmental governance.But, NGOs’ participation in environmental governance can only be deepened in China’s context by adapting to the main features of this institutional environment, such as adhering to the party’s leadership and expanding citizens’ participation at the same time, as well as remaining the government’s leading position in public governance.Based on these features, this paper puts forward basic strategies for promoting NGOs’ participation in environmental governance in the special institutional environment of China, such as establishing a “participative-responsive” administrative scheme in environmental governance, making breakthroughs in cooperation on the issues the government mostly concerns, as well as building up a check-and-balance system between NGOs and other entities.Besides, this paper puts forward policy suggestions on several key measures for the near future, such as designing good procedures to accommodate NGOs into governmental decision-making processes related to environmental protection, promoting “Government-Environmental Organization-Community Organization” cooperation and “Government-Industry Association” cooperation, as well as establishing incubators for environmental organizati源于：7彩论文网大学毕业论文格式www.7ctime.com
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Keywords:Social Management Innovation; NGOs; Environmental Governance