分析土地优化土地税制推动城市土地节约利用

论文导读：
我国目前正步入城市化加速发展时期，在城市土地利用方面出现了一系列的问题，较为突出的比如城市非理性蔓延，土地利用效率低下；平均单位产出偏低；城市土地利用结构不合理等已经严重影响到了城市的可持续发展，并逐渐成为阻碍我国经济健康持续发展的瓶颈，通过土地税制来实现土地资源的有效配置必将是政府明智和必然的选择。

一、我国现行土地税制存在的问题

我国大陆现行土地税收制度是从改革开放以后，经历了多次改革和完善，逐步建立起来的。整个税制体系基本涵盖了土地的取得、转让和保有环节，涉及的土地税种共9个。不可否认，现行土地税制在组织财政收入、宏观调控房地产市场和维护社会公平等方面发挥了积极作用，但随着我国经济不断深入发展，在各个方面暴露的问题也越来越突出。目前得到业界一致认可的问题主要有以下三个。第

一、税种结构设置不合理。在不源于：本科论文www.7ctime.com

动产流转环节税种较多，税负过重，而在不动产保有环节税种较少，税负过轻。前者导致房地产开发税收负担占总开发成本的比率过高，远远高于国内其他行业和国外同行业；后者降低了不动产保有者的经济风险，客观上降低了部分不动产的有效利用率，同时也使得国家无法对不动产转让的溢价部分参与分配，导致税收收入的流失。第二，税费混杂，重费轻税。在我国政府来自土地的全部收入中，通过税收取得的只占其中很小部分，更多的是以名目繁多的各种收费形式取得。这种混乱现象，严重限制和削弱了税制的宏观调控功能，使其不能很好发挥经济杠杆的调节作用。第三，征税范围狭窄，征税基础薄弱。主要是耕地占用税、房产税和城镇土地使用税的征税范围狭窄，减免范围过宽。前者致使大量的实际耕地资源被作为非耕地占用，而后者则助推了房价不断攀升，同时也不能很好地配置土地资源。

二、完善现行土地税制，促进城市土地节约利用

针对上述问题，参考国内部分专家学者的意见，笔者拟提出如下改革方案：在取得环节设置农地占用税、契税、遗产税与赠与税；在保有环节则以物业税为主，辅以土地闲置税；流转环节完善现有营业税、所得税，取消土地增值税。其中，农地占用税、遗产与赠与税和土地闲置税以打击投机、保护土地资源和促进土地节约集约利用为首要目的。改革后的土地税制对于城市土地利用可以产生良好的作用。

(一)引导使用者对土地利用方式、方向的选择

在城市各类用地中，工业用地、基础设施用地的土地利用方式往往比较粗放，利用效率明显偏低，不能反映其价值和稀缺性。新构建的土地税制中，在土地取得环节征收的农地占用税是在原来的耕地占用税、菜地建设基金等与农地相关的税费合并而成的，一方面，扩大了征税范围，另一方面，按土地的不同等级制定不同税率并使其总体上有了较大提高。这样必然会增加土地取得的成本，迫使用地者不得不节约利用土地。另外，对闲置土地征税、对保有土地按市场价值征收物业税增加了保有土地的成本，对低效率利用土地的人来说，是一种直接以货币支付的成本代替了土地低效利用造成的收入流失的隐性成本。征税压力必然驱使土地占有者充分利用这些土地，或缩减用地数量，减少由于土地的保有所产生的费用，这样提高土地利用率便成为可能。
新构建的土地税制在保有环节征收的物业税，通过对居民购买、建造、租售节能型和小户型住宅等实行有针对性的税收优惠政策，而对高档住房、豪宅别墅适用差别性的高税率，也可以引导市场主体建设或购买节能省地型和小户型住宅，通过经济利益驱使下土地使用者对用地方向的选择达到节约用地的目的。

(二)避免因土地持有者的不当预期而导致土地资源浪费

目前，我国土地税收侧重于土地权能的转移，这种税制结构不仅抑制了土地的合理流动，加剧了土地供需矛盾，同时土地资源的稀缺性很容易让人们形成看涨的预期，对投资、投机者来说，已经知道土地或不动产未来会增值加上持有的低成本，会使其不愿轻易出手，以期取得更多收益。这样必然会导致住宅供给结构失衡，既不利于房地产市场的稳定和发展，也导致了土地利用的低效率。
新构建的土地税制通过在土地流转环节合并税种、降低税率、清理不合理收费等措施较大幅度降低流动成本，同时通过征收物业税等增加持有成本，可以有效地促进土地的合理流动，减少因锁定效应而造成的土地资源浪费。改革后的不动产保有税有别于现行的仅对经营性房屋征税的房产税，而是对所有不动产的拥有者征税，可以降低投资或投机者持有不动产的预期利润，因为未来不动产价值上涨，物业税也会随之上涨。买的房子如果不能及时出手，每年一大笔物业税形成巨大的持有成本，对炒楼者是巨大压力。物业税对现行空置的不动产适用较重税率，也会在一定程度上抑制投资性需求。所以，征收物业税可以起到抑制非真实需求的目的，从而缓解土地供给压力，也有助于减少土地资源浪费，促进城市土地节约利用。

(三)可以使土地资源得到及时有效的开发

首先，根据区位理论，土地因地理位置、环境条件和交通状况等因素的影响，级差收入差别较大。通过设置差别税率的土地税，可调节土地的级差收入。占有区位优势地段土地的企业必然要承担较高税额，效益差的企业可能因不堪高额的费用而不得不迁出，选择支付费用较低的地段；空出的位置可由支付能力强的土地使用者占据。被挤出者可能选择地理位置相对差的地段经营，于是一些偏僻的郊区与中小城镇便可得到开发利用。这样不但促进了土地资源的合理利用，也平衡了不同地区的发展水平。新构建的土地税制在土地保有环节征收的土地闲置税，就是依据区位理论对于闲置土地设置差别税率。一方面，促进土地占有者或使用者尽早开发、充分利用土地，或将土地使用权尽早转让给有能力开发的人；另一方面，在最大程度上使不同质量等级的土地资源都能够得到及时有效地开发利用。
其次，近几年来土地批租规模失控已经成为我国不动产市场最严重的问题之一。其直接后果是出现了所谓的开发商“圈地运动”，不少人圈地的目的是做土地投机。这种土地投机行为，严重扰乱了正常的土地市场交易。这些土地占有者在坐等土地增值的过程中，只有城市房产税和少量的城镇土地使用税对其构成持有成本，对于土地保有过程中由于市政基础设施改善而带来的增值部分，几乎就没有有效的税收调节机制，使政府无法参与增值价值的再分配。而笔者构建的新型土地税制不仅可以通过在土地保有阶段征收独立的物业税有效地增加土地投机者无偿保有土地的负担，提高其投机风险，而且还可以通过土地闲置税对其投机行为进行相应的惩罚，降低土地投机带来的高额利润，有力打击囤积土地的行为，使土地资源得到及时有效地开发利用。

(四)有助于缓解城市的非理性蔓延

现行土地批租制度的最大弊端，是造成地方政府财政严重依赖土地出让金而无节制出让土地。随之而来的是土地资源的急剧减少和城市普遍的非理性蔓延。
新型的土地税制把地方政府的各种具有税的性质的收费都归于税收，纳入财政预算，规范征收与使用程序。虽然在短期内地方财政收入会大幅度减少，但从长远看，有利于地方财政收入稳步增加。物业税不仅是把几十年土地出让费用分年收取，物业保有者每年缴付的物业税还会随着物业的升值而提高，使得政府可以参与物业的持续升值的再分配，故物业税的征收必将成为地方政府的一个长期、稳定的收入来源。因此，新税制对规范政府行为，抑制其卖地生财动机，缓解城市非理论文导读：顺兰，路春城，论土地税在土地资源管理中的作用及其完善，山东经济，2006，22（4）：34-36上一页12
性的蔓延必将发挥重要的作用。
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