试议探析桎梏与突破：解决农村争水纠纷制度资源探析

论文导读：
摘要：农村争水纠纷内生于农村复杂的矛盾网络体系。分水和争水的制度、实践与冲突一直韧性存在，具有历史延续性。解决农村争水纠纷存在着诸多现实困境，其原因在于水资源和水利对于农业生产的重要性以及水资源存在相对和绝对短缺。我们必须多方探析制度资源，水费制度可以转移和适度化解农户之间争水纠纷，完善基层制度和发挥宗族的积极因素可以有效促进争水纠纷的解决，水权制度的确立、完善及其功能的发挥，最有可能从权利配置层面预防乃至解决争水纠纷。
关键词：争水纠纷；制度绩效；水权
1001-8204（2012）06-0059-06
近些年来，围绕着农村水资源的相关问题，社会学、人类学、民俗学和历史学等相关学科展开了诸多研究，分水与争水的事实与制度问题或者被从地方志的“水利叙事”中导出梳理，或将其从水利作为农村村民的实践活动中抽象，折射出水利秩序的历史延续与村庄秩序的生成与沿革的内核。本文的研究将在梳理农村争水纠纷频发的现状、类型及其原因的基础上，分析当下解决农村争水纠纷有哪些可资借鉴适用的正式与非正式制度资源，在制度体系与现实情势约束下，我们该做出何种选择。

一、农村争水纠纷呈现的多样态势与解决困境

(一)农村争水纠纷呈现的多样态势

现实中水纠纷频繁出现，而且表现形式多样，纠纷主体众多，利益主体多元，大体说来有以下几种：

1.水利部门与用水户之间的纠纷

这种纠纷主要表现为农民在缴纳水费上的纷争。农民经常难以清晰区分自然水与水利工程供水的性质差异。有些农民甚至认为除了通过水利工程供应的水是国家所有，自然水、甚至是诸如泄洪等所排放的水，是上天所赐或国家放弃的，是“无主之物”，谁先抢得是谁的。其实，《中华人民共和国水法》明确规定水资源属于国家所有。造成认知上的落差是因为所有权法定状态和事实状态（所有权没有有效行使所导致的所有权虚置）上的差异。须知，国家对这部分水资源所有权没有有效行使，并不能否定国家对水资源所拥有的所有权。正是这种认识上的偏差，使得水利部门在征收水费的时候遇到很大障碍，水费的征收效果很不理想，而且水费被很多人认为是强加给农民的负担，引发对抗心理，进而产生水利部门和用水户之间的纠纷。

2.同一水流域不同（行政）区域之间的纠纷

同一水流域上不同区域、利益共同体之间因为分水和争水而发生的纠纷、产生的类型多样的分水制度与争水纠纷解决制度，是历史上各个阶段争水纠纷发生的最多的原因，也是催生各种分水制度与纠纷解决制度最重要的现实需求。由于对水资源认识上的问题，在同一水流域上的不同区域的农民认为水是可以自由占用的，于是当相互引水出现矛盾特别是在农忙灌溉用水的高峰期，用水纠纷扩大事态就成为了跨地域的重大农民纷争。

3.农户之间的争水纠纷

农户之间的争水纠纷是发生于农村社会个体之间的水资源纠纷。基于水资源被认为是没有权属的公共资源，谁都可以无偿使用，当水在农忙生产季节相对于农作物的需水量存在着不足时，争水就是社会的一个矛盾焦点所在。阐释农户之间的争水纠纷及其解决困境，是本文着眼的重点，对此问题产生与纠纷解决的关注具有社会学上的重大意义，也是在“非均衡中国”的前提制约下解决现实问题的必需。

(二)农村争水纠纷解决的现实困境——以农户之间争水纠纷解决为中心

水管单位和用水户之间的水费纠纷可以在各级政府对于水利秩序的高度重视中得到妥善解决。流域争水纠纷的解决是内生于更宽泛范围内的社会综合问题，还需要在社会整体范围内进行探讨。但是，具体村庄和微型社区内部农户之间的水纠纷却是常在的，现实中对于具体村庄内部农户之间水纠纷的解决存在着多重困境。

1.水纠纷处于复杂的乡土社会矛盾网络之中

农村社会的纠纷亘古存在，形式多样，构成了一个利益交织和冲突的网络系统。农户之间的争水纠纷内生于乡土社会这些复杂的矛盾网络之中，它是具有乡土社会的“熟人”农户（农民）在相对封闭的空间地域长期的交往所产生的众多矛盾中的一种，对争水纠纷的解决镶嵌在复杂的利益衡平体系中，这加大了争水纠纷解决的复杂性和难度。

2.行为的逐利性与观念的滞后性之间的张力

随着社会发展，水资源的公共资源属性和产权归属不断被明确，分水的制度和实践都将逐渐纳入到水资源分配的制度框架内，但是，广大农民在争水逐利过程中却依然观念滞后，认为是对于无主物的争夺，并且现代社会污水的排放也将成为争水纠纷的另外一种表现形式，而这些都将增大农民之间争水纠纷解决的难度。

3.纠纷解决中的“法律不及”

现实中并无有效制度措施解决农户之间的水纠纷，赖以解决纠纷的法律现实中成为了不得已或者是末位的选择。为了解此问题，研究者制作问卷进行了访谈，其中，就收回的45份访谈材料进行了分析，其反映的情况如下：
上述统计反映了在我国农业生产中，目前存在的争水纠纷主要是通过协商解决。但此中存在的问题是，协商的途径只能在双方利益分歧不大、矛盾可以调和、博弈中的均衡点能够通过多次协商达到之时才有效果。但是，当遇到特别干旱季节、缺水时期，用水直接决定了农业收成时，争水可能就是关乎利益的直接损益甚至是生死攸关的头等大事，这时的争水纠纷就很难通过协商的途径解决，农民很少愿意去选择法律程序救济权利，而可能爆发大范围冲突甚至是械斗。

二、农村争水纠纷频繁发生的原因分析

我国农村争水纠纷的出现、激化存在着两个缺一不可的原因：水资源和水利工程对于农业生产的重要性，水资源本身的稀缺性。

(一)水资源和水利工程对于农业生产的重要性

水是农业生产最为重要的资源和农业丰收的命脉，而就现实中来看，新中国成立后，进行了大规模的水利工程建设，形成了依据流域按需分配水资源的水利系统。在水利保障不能先行的情况下，一味地依靠风调雨顺就真正成为了“靠天吃饭”。因此，水利就在农业生产中具有着不可替代的重要地位和作用。水对于农业生产存在的具有决定意义的重要性是争水纠纷出现的前提物质条件。

(二)水资源的稀缺直接导致了争水纠纷的出现

1.水资源的绝对稀缺，即物质性稀缺，也即是水量性缺水，属于资源性缺水。中国是一个缺水的国家。在1997年联合国统计的149个国家中，中国人均水资源占有量仅为2340立方米，只有世界人均水资源量的1／4，排名第109位。其中人均径流量为2239立方米，居世界第121位，被列为全世界人均水资源13个贫水国家之一。
2.水资源的相对稀缺。具体是指现有的和可用的水资源不能满足用水的需要。其可以分以下几种情况：
（1）水质性缺水。日益严重的水质污染导论文导读：行有效管理的水资源的使用处于无序状态，甚至是有效管理的水资源在比较紧缺的时候，也时常出现用水秩序的混乱，而这种混乱状态极易导致争水纠纷的产生。争水纠纷的化解有利于有序用水秩序的维持和形成，有利于水费的缴纳。而每家每户的水费缴纳直接影响甚至决定到水管部门服务作用的有效发挥和水利工程的正常运行、良性循环。争
致水质性缺水十分严重，中国主要河流有五万公里长，根据联合国粮农组织的报告，80％的河流水质遭到破坏而不能再维持鱼类生存。中国南方和东南方已经由于严重的水污染而出现“水质性”缺水或“功能性”缺水，有的地方水资源丰富但因为水污染严重而缺水。
（2）工程性缺水。在我国水资源与土地资源的匹配状况很不理想、存在区域结构性短缺和时间结构性短缺的情况下，水利工程在农业生产中可以起到克服天然环境局限性、最优利用自然资源的功效。但现实中广泛存在着由于降水时空分布不均加之水利工程失修、缺失引起的缺水，即工程性缺水。
（3）传统灌溉方式导致的浪费现象。我国农业用水利用率不高，除了硬件设施不配套、管理不到位和农民节水意识不强等原因之外，灌溉技术落后也是非常重要的原因。不少地方仍采用落后的“大水漫灌”，喷灌、滴灌、渗灌等节水方式基本上没有得到适用，导致现实中实际灌水量远多于实际需要量。这使得我国主要灌区农业灌溉用水存在水资源短缺和水资源浪费严重的矛盾。

三、解决农村争水纠纷的制度绩效与路径更新

普遍性的农村争水的解决存在多重困境，我们必须积极寻求和利用一切可资利用的制度资源，在对这些制度资源的绩效进行具体考察的基础上，探讨制度路径的更新。

(一)水费制度与争水纠纷的转移化解

在水资源稀缺短期难以克服、争水纠纷必然难以短期消除的前提下，是否可以考虑一种向外引发的消解手段？水费某种程度上起到了这样的作用。因为导致不同范围的区域之间乃至一个小的社区内部争水纠纷的一个重要原因就是对水的认识普遍存在的“知识不及”的偏差。如上述所言，有些农民认为水是无主物，可以自由使用，无需支付对价。这种观念使得很多已经被明确了权属的水成为争夺的对象。针对由此产生的纠纷必须进行“源头控制”——明确用水的权属。收取水费可以起到这种宣示作用——缴纳水费后才有权利使用。这时的水已经不是无主物而是必须支付对价的有主物。
通过水费收取，既可以实现依附于其中的社会治理功能，同时也可以明确用水权属以“定纷止争”，转引与消释矛盾。现实中有很多农村基层干部的指导思想存在偏差，对争水纠纷的处理与调解和对水费收取认为只要到时去调解矛盾、收取费用就行了，根本不陈述其中的种种原因。要发挥基层干部在水费收取与纠纷解决中的积极作用的策略就是对用水性质的明晰，通过水费收取这一行为来明晰水权和转引争水矛盾焦点，使其明了水费收取不仅存在经济上的重要意义，还附带着很多政治的诉求与社会的功能：（1）通过对水费的收取可以成为对国家权力在农村行使相对薄弱的修复途径之一；（2）水费的收取是现代权力手段借助乡土外衣的实现；（3）水费的收取对乡土社会纠纷焦点、矛盾重心的转移与稀释；（4）水费的收取过程可以起到信息传递的作用，处在两极的国家和农民个人可以通过水费收取中传递的信息做出决策和进行行为预期；（5）通过水费收取，附着其中的国家权力的强势作用可以消减农村家族势力的消极作用。
只有认清这些附着于水费收取中的权力实现的技术安排，才能重视水费收取，并自觉地把收取水费与化解用水纠纷的工作有机结合，进而在水费收取制度有效运作的同时，从源头上消弭与稀释、化解农村水纠纷。

(二)基层制度在解决争水纠纷中的积极作用

村民自治是推进基层的一个非常重要而有效的制度设计，这为我们分析村民自治在解决农村水纠纷中的作用奠定了基础。从现实情况来看，农村灌溉普遍以分散灌溉的形式存在，这使得农户用水灌溉成为难以被有效约束的行为，对于国家没有进行有效管理的水资源的使用处于无序状态，甚至是有效管理的水资源在比较紧缺的时候，也时常出现用水秩序的混乱，而这种混乱状态极易导致争水纠纷的产生。争水纠纷的化解有利于有序用水秩序的维持和形成，有利于水费的缴纳。而每家每户的水费缴纳直接影响甚至决定到水管部门服务作用的有效发挥和水利工程的正常运行、良性循环。争水纠纷频繁发生使得用水容易出现非常态的一次性短期行为，进而导致的恶果是不按时足量缴纳水费。这成为了影响整个社会农业生产运作的具有“负外部性”的行为，应该成为治理的对象。
争水纠纷的治理不可避免地成为了一种农村公共事务，需要纳入治理视野之内。我国农村经济社会发展基于资源禀赋和历史积累不同，地域差异性很大，对于实施治理的方式提出了不同的需求，可能有动员教育、奖励惩罚和暴力强制等几种方式手段。在村民自治的理论体系和制度设计中，村民从被管理的对象转换为权利主体和农村公共事务的决策者，村干部、非管理精英以及普通村民三方之间进行分工与协作，决定与治理农村公共事务，尤其是激励广大村民广泛参与公共事务管理，实现权力的良性运作与制衡。在此情况下，农村争水纠纷可以纳入村民自治范畴内寻求解决。对争水纠纷这个基于个人正当利益诉求行为的处理，不能采用暴力强制手段，也不宜动辄处以行政处罚。可以更多将其纳入村民自治的事务处理框架下，使得广大村民以权利主体的身份积极参与纠纷处理。对争水纠纷这一涉及多方利益的行为，当有某些人不按照乡土规则、长期沿袭下来的分水模式取水而是按照“利益最大化”的原则来取水时，由于“农民不是根据自己实际得到好处的计算，而是根据与他人收益的比较，来权衡自己的行动，这就构成了农民特殊的公正观：不在于我得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白从我的行动中额外得到好处”。这样就成为了村庄中的公共问题。同时，由于排放污水的行为却是极具负外部性的行为，会直接影响到同一集体经济组织中水资源的安全使用以及人身健康权，因此，广大村民可以通过村民大会和村民代表会议、村民议事会、村小组会议等村民自治的组织形式表达自己的民意诉求，以期能够对争水者有效调解。村民自治也是对村庄干部合法性权威的重新确认，有利于他们在争水纠纷中积极作用的发挥。