谈地方政府地方政府土地财政行为

论文导读：年鉴》中国统计出版社。分税制作为带有明显集权化倾向的改革，其直接影响就是和地方财力的重新分配，导致财权上收，地方初次分配财力急剧下降。图1显示，地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的78%迅速降至1994年的45%左右，此后的十几年间一直在这个水平徘徊，并略呈下降趋势。此外，分税制只是初步理顺了政
【摘要】20世纪90年代以来，我国以地方政府为主导和城市外延扩张为特点的工业化、城市化进程加速推进。在这个过程中，土地与地方经济发展的关系越来越紧密，“土地财政”的基本格局逐渐形成。然而，地方政府的“土地财政”模式在推动经济高速增长的同时，积累了大量的财政风险和金融风险，导致社会矛盾激化，影响国民经济的可持续发展及和谐社会建设。本文以分税制改革后地方政府面临的财政困境为背景，通过分析地方政府的土地财政行为，提出相关的政策建议。
【关键词】土地财政；分税制；土地出让收入；预算内财政困境
一、引言
近年来，人均耕地减少过快、生态环境遭到破坏、土地违法事件等屡有发生，土地问题经常成为媒体和各界关注的热点，特别是房价的不断攀升，更引发人们对地方政府与房地产商联手推高房价的抨击，地方政府被推上风口浪尖。固然，具有“经纪人”属性的地方政府，在一定的制度约束条件下追求本级政府利益最大化引发的土地财政行为，成为上述社会矛盾的直接导火索，但制度性的因素才是深层次的和根源性的，即分税制改革导致的地方政府财政收支不平衡促使地方政府把眼光投向了土地这块肥肉，越来越大比重的土地收益引发了土地财政问题。目前，学术界对土地财政问题的研究越来越深入，但现有研究更多的是把土地财政放在国内这个大环境的角度来考虑，较少进行区域性的研究。本文从分析土地财政形成的制度性因素——分税制入手，分析地方政府的土地财政行为，并针对当前土地财政存在的问题提出相应的对策建议。

二、分税制：土地财政的制度诱因

(一)分税制后地方政府的预算内财政困境

1993年12月，国务院颁布《关于实行分税制财政体制的决定》，决定自1994年起实行分税制改革，“根据事权和财权相结合原则，将税种统一化分为税、地方税和地方共享税，并建立税收和地方税收体系，分设与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，强化各级预算约束。”分税制改革对我国的税收制度做了重大调整，重新定位了和地方的财权和事权关系，力图改变由于财政收入占比逐年下降而造成政府的经济调控和行政管理能力大大下降的状况。
注：数据来源于2011年《中国统计年鉴》中国统计出版社。
分税制作为带有明显集权化倾向的改革，其直接影响就是和地方财力的重新分配，导致财权上收，地方初次分配财力急剧下降。图1显示，地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的78%迅速降至1994年的45%左右，此后的十几年间一直在这个水平徘徊，并略呈下降趋势。此外，分税制只是初步理顺了政府和省级政府之间的财政关系，没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的财力分配模式，导致地方财政的财力层层向上集中，基层财政难以获得足额的制度内收入。同时，分税制对和地方的支出范围没有科学规范的划分标准，含糊不清的支出大量的、一层一层的压给了下级政府，有些事务虽然明确划归，但在实际执行中也发生错位甩给了基层，造成了地方财政承担了绝大部分支出压力。以2011年为例，除外交、国防事务的支出责任由全部承担外，其他绝大部分政府职能的支出责任基本压在了地方政府肩上（见图2），地方财政面临着较为严峻的“预算内财政困境”。图3的最鲜明特点是它展示出了分税制前后地方财政收支数字变化对比呈反向剪刀状，形成了地方财政收支间的巨大缺口，规模约占20%—30%左右。分税制既然规定了和地方的财权事权划分，对于地方财政收支总量的缺口部分，就应以规范的转移支付制度加以保证，但我国财政转移支付均等化功能很弱，很难承担此责。现状是对地方财政的转移支付仅仅能够满足省级政府的支出需求，但是市县级政府的支出缺口却难以得到弥补，使地方财政困境更加严重。

(二)土地财政：地方政府的增收路径

在现行的以地方经济发展或GDP增长作为主要考核指标的政绩考核体系之下，作为利益主体的地方政府要完成和突显政绩考核指标，必然会去寻求新的收入来源，从而促进当地经济增长。分税制后，地方政府增加可支配财力主要有两个途径：一是增加地方共享收入中的地方分享部分（增值税25%和企业所得税40%部分），主要通过招商引资、加大项目投资、发展工业实现GDP增长以增加财政收入，但任何工业的发展都离不开土地；二是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些大部分与土地直接相关，而占地方独享收入大头的营业税也因为房地产业和建筑业的发展与土地密不可分，导致地方政府在经营城市的口号下，大量征用土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业，逐步形成以土地增收的思路。近年来，虽然国家楼市调控大背景下，2011年国土部虽不公布土地出让收入具体数据，但相关数据表明仍高于2010年的

2.7亿，“土地财政”仍为名副其实的“第二财政”。

三、地方政府的“土地财政”行为及其影响

(一)以土地招商引资，获得远期财政收入

工业发展会促进经济增长、税收收入增加以及地方GDP的持续攀升，这是衡量地方政府政绩的主要指标。在这样的背景下，申请创办开发区、以地招商引资成为推进工业高速扩张的主轴，以X省为例，2009年该省共有150多家经济开发区，共批准用地面积710多平方公里，实际开发面积是批准用源于：本科毕业论文www.7ctime.com
地面积的1.8倍，占全省城市建设用地总面积的40%，实现增加值占全省规模以上工业增加值的47.7%，产业集聚和规模效应日益显著。全国工业企业皆呈向开发区集中态势，除了因为园区能提供更好的基础设置服务、企业聚集效应外，更主要在于地方政府的工业用地协议出让机制的吸引力。为了在招商引资中获得竞争优势，地方政府不断降低工业用地的出让，以低地价甚至零地价供地，这虽保证了工业化的高速推进，但也滋生了园区的土地投机，造成土地利用效率低下、闲置率高，部分工业园区甚至处于亏损状态。根据X省节约集约用地标论文导读：
准，从开发区已经建成的面积分析，目前东部、中部、西部达到标准的开发区分别不到40%、50%、60%；仅有10%开发区年地方财政一般预算收入超过10亿元，有16.6%开发区不足1亿元。以土地吸引投资，虽然在一定时期能够带来税收增长，但这种增加是在土地市场扭曲的情况下产生的，同时随着土地稀缺性的不断增强，地方政府对土地的利用将受到越来越大的约束。摘自：毕业论文范例www.7ctime.com