谈黄石住房保障“黄石方式”及对城镇住房保障体制革新深思设计

论文导读：的结果只会是加剧住房保障分配的不公平，从而加大社会的诟病，加剧社会的不满。第三，如何实现保障性住房建设资金的持续供应。大规模的保障性住房建设需要大规模的资金投入，资金筹集是各地普遍面临的难题，黄石市则更为困难。因为黄石市是一个面临着产业转型的资源枯竭型城市，经济发展水平不高，发展速度慢，不仅财政收入规模

一、传统城镇住房保障需要解决的难题

随着经济的持续发展，住房保障作为重要的民生和社会发展目标得到了国家的高度重视。党和国家领导人多次强调要高度重视和大规模推进保障性住房建设，进一步加大资金投入，增加用地供应，确保工程质量，建好配套设施，搞好管理服务，向住房困难居民提供实用价廉的住房，实现全体居民住有所居、安居乐业的目标。进入“十二五”时期之后，保障性住房建设得到空前重视，国家不仅出台了一系列支持保障性住房建设和发展住房保障的政策，并且以层层签订责任状的形式明确了“十二五”期间全国各地保障性住房建设的具体任务。如何加快本地的保障性住房建设，实现本地城镇住房保障的快速发展就成了各地政府面临的迫切任务。
黄石市的常住人口不过80多万人，在中国的确是一个不大的城市，但是这个城市所面临的住房问题却又相当典型和突出。黄石市曾经以工矿业立市、被称作“光辉的城市”，棚户区和危旧房多，居民住房条件很差。由于相当多的企业产业转型慢、升级困难，经营相当困难，下岗职工再就业也不容易，由此造成职工收入水平低，低收入住房困难户云集，人均住房建筑面积低于16平方米的中低收入家庭（家庭人均月收入700元以下）就有32000户之多，他们通过市场改善住房条件的能力十分有限，因此要实现住有所居的社会发展目标，只有依靠加快发展住房保障。
尽管同全国其他地区一样，黄石市城镇住房保障的发展也已经历了二十多年的发展历程，但依然面临着诸多需要解决的难题。
第一，如何实现保障性住房存量的持续增长。保障性住房存量的持续增长是实现住房保障的物质基础。虽然黄石市经济适用住房、廉租住房等的建设已有二十多年的时间，但由于经济适用住房只售不租，廉租住房又缺乏有效的腾退机制，因此造成政府始终没有可以支配的保障性住房存量。要解决住房困难居民的住房问题，只有依靠不断新建，但如果不改革住房保障体制，建成一套沉淀一套的格局就无法改变。
第二，如何实现住房保障分配的公平。住房保障分配的公平既是维系住房保障体制的必要条件，也是取得社会支持、增进社会福利的重要条件。但传统的住房保障体制本身以及政策实施却造成了分配的不公平。一是经济适用住房产权式保障方式和廉租住房租赁式保障方式相割裂，使获得经济适用住房保障的住房困难户所获得的经济利益要远远超过获得廉租住房保障的住房困难户；二是保障性住房的畸形多元化供应格局造成了住房保障群体之间的分配不公平，一方面是众多“无地”、“无权”的单位的职工和居民被迫进入社会化的保障性住房供应体系，另一方面是许多“有地”、“有权”的单位的职工和居民则可购买定向供应的福利性质的经济适用住房，甚至于更低；三是住房保障对象安排不合理，造成缺位和“错层”并存；四是住房保障待遇存在着严重的“悬崖效应”，既造源于：论文格式字体www.7ctime.com
成了社会不公，也造成了保障对象之间的不公平。此外，分配监管失序或者监管困难也造成了住房保障分配的不公平。这就意味着，如果不对传统的住房保障体制进行改革和创新，大规模建设和分配保障性住房的结果只会是加剧住房保障分配的不公平，从而加大社会的诟病，加剧社会的不满。
第三，如何实现保障性住房建设资金的持续供应。大规模的保障性住房建设需要大规模的资金投入，资金筹集是各地普遍面临的难题，黄石市则更为困难。因为黄石市是一个面临着产业转型的资源枯竭型城市，经济发展水平不高，发展速度慢，不仅财政收入规模小，而且政府负债规模相对已经很大，因此依靠政府财政投入解决保障性住房建设资金的来源问题无异于杯水车薪，由此取得社会资金的支持就成了解决黄石市资金来源问题的主要途径。但要取得社会资金的支持，就必须能确保投资者投入资金的权益。而在传统的城镇住房保障体制下，这根本无法保障。一是保障性住房产权不清晰、不完整，权利确定不科学，权益不对称，责任主体不明确、不合理，不仅使得社会投资者的权益得不到保证，而且政府投资的权益也得不到保证；二是廉租住房等租赁式保障性住房只租不售，根本形成不了投入资金良性循环的机制；三是缺乏有效的保障性住房腾退机制安排，资金一旦投入，就可能成为呆账、坏账。这说明，无论在具体的融资形式和机制上采取何种措施，只要传统的住房保障体制依旧，投入资金的安全性、投资者的权益就不可能获得保障，就无法解决保障性住房建设资金的持续供应问题。
第四，如何实现保障性住房建设用地供应量的充足和供应结构的合理。保障性住房建设用地供应量充足、供应结构合理是完成保障性住房建设任务和实现保障性住房供应区域结构合理的前提。大部分地区都采用无偿划拨保障性住房建设用地的供应方式，一是因为相关政策规定如此，二是为了降低保障性住房建设成本。但由此带来了如下问题：一是地方政府缺乏供地动力；二是供地结构不合理，最终加剧保障性住房建设用地供应的“上山下乡”；三是给保障性住房的产权划分和流通带来了困难，也难以吸引社会投资。这表明，如果不创新保障性住房建设用地供应方式，保障性住房建设用地供应量的充足和供应结构的合理是难以保证的。
第五，如何实现住房保障资源的优化配置。住房保障需求的变化要求住房保障资源要相应地不断调整结构，实现资源配置的优化。传统的城镇住房保障体制构成了保障资源优化配置的障碍。在传统体制下，保障性住房被分割为廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房以及棚改房、危改房等，由于不同种类的保障性住房依循的政策和分配制度不同，产权安排不同，投资和建设体制不同，管理体制不同，使得无法对住房保障资源进行整合和统一管理。推进城镇住房体制的改革和创新，建立统一的城镇住房保障体制，是实现住房保障资源优化配置的前提条件。
第六，如何实现住房保障的有效管理。住房保障的有效管理是确保住房保障的公平性和充分利用住房保障资源和发挥其功能的重要条件。在传统的城镇住房保障体制下，既因为住房保障的品种繁杂，依循的政策不同，造成管理的困难，也由于管理体系不健全，往往造成保障性住房“有建无管”（建成和分配之后，即进入管理“真空”状态）或者“有管无效”（管理不到位，或者因为种种原因导致管理效率低下）的境地。如果不能实现住房保障的有效管理，保障性住房建得越多，投入于住房保障的资源越多，社会分配效率就会越低，政府负担就会越重。要解决以上问题，就必须对传统的城镇住房保障体制进行改革和创新。黄石市之所以能在城镇住房保障发展过程中探索出一条新的具有推广价值的道路出来，一定程度上可以说是被逼出来的。当然，这种“被逼”实际上也是上级主管部门和黄石市政府积极和主动探索的结果。

二、黄石模式的主要创新

黄石模式是在城镇住房保障发展过程中出现的具有启发性和推广价值的住房保障发展模式，其所展现的创新是多方面的，主要体现在以下几个方面。
第一，打破了传统多种类型住房保障品种并存的住房保障体制，建立起统一的由公共租赁住房统领的城镇住房保障体制。黄石市制定了新的住房保障法规，将所有保障性住房进行整合，统一纳入公共租赁住房（是指面向城镇住房困难家庭出租或出售的政策性住房），按照统一的公共租赁住房制度进行建设和管理。其核心是将所有住房保障归并到公共租赁住房保障，按公共租赁住房管理办法进行管理，投资、建设、准入、配租、补贴、腾退等就有了统一的制度基础。尽管黄石市的公共租赁住房制度论文导读：
本身还需要进一步完善，但其展现出城镇住房保障体制改革和创新的方源于：论文网站大全www.7ctime.com
向，为完善统一的住房保障体制提供了基础。
第二，打破了传统的产权式保障和租赁式保障相分割的体制，公共租赁住房实行可租可售、租售并举。黄石市出台的《黄石市公共租赁住房管理办法》明确规定公共租赁住房实行“租售并举”的原则，《黄石市公共租赁住房租赁管理实施细则》则明确规定“公益性公共租赁住房先租后售、租售并举，承租人享有优先购买所租住的公益性公共租赁住房的权利”。这既为住房保障对象提供了根据自身情况进行选择的前提条件，也提供了保障性住房建设投入资金更快回笼的条件。
第三，打破了传统保障性住房产权安排模糊和不合理的格局，建立起了比较明晰和合理的产权制度。黄石市公共租赁住房管理办法规定公共租赁住房实施“多方参与、利益分享”的原则，谁投资、谁拥有，根据投资比例确定产权分割比例，规定“公共租赁住房实行谁投资、谁持有、谁经营、谁受益的原则，投资者权益可依法转让”。公益性公共租赁住房由政府独资新建，政府拥有完全的产权；社会性公共租赁住房的产权由社会投资单位所有；混合型公共租赁住房的产权则按投资比例拥有相应的产权份额。明晰和合理的产权安排提供了确保投资者权益，为吸引社会投资、维护公共利益提供了必要条件。
第四，打破了传统的住房保障分配体制，建立起了更为公平的公共租赁住房分配制度。按照黄石市公共租赁住房管理办法，只要是符合条件的住房困难居民均可申请公共租赁住房，纳入统一的配租管理体系，并且统一了住房保障待遇标准，按照收入水平的高低进行分类补贴。公共租赁住房按市场标准收取租金，且租补分离的制度安排为建立有效的腾退机制提供了条件。分配体制的改革，既促进了分配的公平性，也有利于住房保障资源的优化配置，并有利于建设资金形成良性循环。
第五，打破了土地供应方式单一的格局，确立了无偿划拨和有偿供应方式并存的保障性住房建设用地供应体制。黄石市出台的公共租赁住房管理办法规定，公共租赁住房建设用地，除了“面向经济适用住房、廉租房对象供应的”实行划拨供应，其他的公共租赁住房建设用地“可以采取出让、租赁或作价入股等方式有偿使用”。尽管“面向经济适用住房、廉租房对象供应的”公共租赁住房建设用地实行划拨供应带有明显的过渡期特点，但将有偿供应明确作为处于主导地位的其他公共租赁住房建设用地的供应方式的确是一个突破。建设用地的有偿供应有助于划分保障性住房的产权，为保障性住房的流转和再配置提供了必要的条件，对吸引社会投资可以发挥积极作用。
第六，打破了住房保障管理层次、权责混杂的管理体制，建立起了层次分明、权责界定合理的管理体制。黄石市构建的公共租赁住房管理体制包括政府、住房保障中心和黄石市众邦城市住房投资有限公司三个层次，其中政府作为住房保障的责任部门要履行制定住房保障政策和住房保障发展规划，提供保障性住房建设用地，向保障性住房建设投资，提供住房保障补贴，为保障性住房建设融资提供担保或者其他支持，提供基础设施等公共物品，确定事务性管理机构和运营机构等方面的职责；黄石市住房保障中心作为经办机构，则负责住房保障管理具体事务的经办；黄石市众邦城市住房投资有限公司作为住房保障的具体运营机构，要依约承担住房保障投融资、建设、房源筹集、租赁管理等各项具体事务。虽然各地情况不同，管理体制的架构应当因地制宜，但层次划分科学、明确，权责界定合理则应是要秉持的基本原则，这样才能将住房保障管理落到实处，才能实现有建有管、管理有效的目标。
第七，打破了租金非市场化、租补一体的暗补体制，建立起了市场租金、租补分离的明补体制。黄石市出台的公共租赁住房管理办法明确规定，要以“市场租金、分类补贴、租补分离”为基本原则，“公共租赁住房租金标准实行市场租金、动态调整”，“租金收取与补贴发放实行租补分离、收支两条线管理”，租赁补贴根据公共租赁住房承租人的住房、收入（资产）等确定，符合条件者，根据补贴标准给予补贴，不符合条件者不予补贴。租补分离，暗补变明补，应该成为补贴体制改革的一个方向，一方面可以促进住房保障的公平，另一方面也有利于保障性住房建设资金形成良性循环，既可以减轻政府负担，也为建立有效的腾退机制提供了有利条件。

三、对城镇住房保障体制改革的几点思考

黄石模式促进了黄石市住房保障的发展，同时也促使我们对如何进一步改革和完善城镇住房保障体制进行进一步的思考。
第一，关于住房保障的对象。建立统一的城镇住房保障体制需要解决的基本问题就是合理确定住房保障的对象。住房保障是对市场缺陷的弥补，目标是通过住房保障实现全民住有所居，因此对于没有能力（包括长期性和短期性）依靠自身力量满足基本住房消费需要的居民，均应给予保障。
第二，关于住房保障体制的统一。对传统的城镇住房保障体制进行整合，建立起统一的城镇住房保障体制刻不容缓。改革进程越慢，积累的问题会越多，越会不利于住房保障的发展。应该本着立足长远，尊重历史、公平处理各方关系的原则，做好城镇住房保障体制的并轨工作，按照公平、统

一、高效的基本原则建立起新的城镇住房保障体制。

第三，关于保障性住房的产权安排。做好保障性住房的产权安排是城镇住房保障体制改革的重要内容，应该借鉴现代产权制度构建的原则构建起科学、合理的包括保障性住房产权界度、产权配置制度、产权运营制度和产权保护制度在内的完整的保障性住房产权制度，为保护相关权益人的权益、规范相关权益人的行为、提高住房保障运营效率提供条件。
第四，关于住房保障方式的选择。虽然在住房保障发展的不同阶段，租与售、配与补的选择可以不同，但只租不售或者只售不租、只配不补或者只补不配都不是合适的选择，租售并举、配补并举应该作为住房保障方式的基本选择，应该作为住房保障体制设计要坚持的原则。
第五，关于保障性住房建设用地的供应方式。鉴于住房保障需求规模和需求结构的变化，保障性住房供给结构的调整和住房保障资源结构的调整是不可避免的，因此除了少量需要永久性持有的保障性住房建设用地适合采取无偿供应方式之外，其他保障性住房建设用地供应均可考虑采取有偿供应方式。这样的调整有利于未来保障性住房供给结构的调整和住房保障资源结构的调整。
第六，关于住房保障管理体制。随着大规模保障性住房的建成，管理任务会大幅度增加，理顺住房保障管理体制，建立起科学、合理的住房保障管理体制已成为各地面临的迫切任务。一方面要在政府和经办机构、运营机构之间形成合理的分工，责权利界定清楚、合理，另一方面要通过立法和契约等形式确保管理体系的有效运营。
编者注：本文作者曾国安教授参与了黄石市住房保障制度的政策设计，对住房保障的“黄石模式”有精深研究，其更为全面的研究成果参见本刊学术版2012年第9期《黄石模式：住房保障创新和发展的新模式》一文。
李求军/责任编辑