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阐释养老保险转移接续困境与“新统账结合"模式

最后更新时间:2024-03-22 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:20019 浏览:85112
论文导读:
摘要:社会统筹养老金过度碎片化与“分灶吃饭”的财政制度,导致养老保险转移接续陷入成本困境和激励困境。真正解决这理由需要建立一种“新统账结合”模式。“新统账结合”模式与现有法律体系兼容,各方易接受并且能承受,财政也能够承担国民基础养老金的全部财政责任。我国正处于利用“新统账结合”模式解决转移接续困境的重要窗口期,机不可失。
关键词:养老保险;转移接续;新统账结合
1007—7685(2014)09—0066—05
我国的地区、行业和城乡之间发展不均衡引发越来越频繁的职业转换和多元化的人口流动,给养老保障转移接续提出了更高要求。为推动养老保险转移接续,各地纷纷出台相关政策,但效果并不理想,养老保险陷入转移接续困境。通过建立“新统账结合”模式,可彻底养老保险转移接续困境,对养老保险顶层设计具有一定参考价值。

一、养老保险转移接续面对成本困境与激励困境

我国养老保险转移接续基本上形成了较完整的政策体系,但并不能解决养老保险转移接续理由,即使各项政策能得到有效执行,养老保险转移接续还面对成本困境和激励困境。

(一)成本困境

无论是养老保险参保人,还是经办服务机构,养老保险转移接续都是有成本的。养老保险参保人的转移接续成本包括了解相关政策的信息获取费用、转移接续的直接费用、交通费用、转移接续手续等待时间的机会成本等;养老保险经办机构的转移接续成本包括确定相关政策的成本、相关人员业务培训成本、转移接续手续的成本、制度争议的调节成本、不同地区经办机构的沟通成本等。养老保险转移接续成本与转移接续方案的复杂程度、政策的明确程度、业务数量等密切相关,转移接续方案越复杂、政策越模糊、业务数量越多,转移接续成本就越高。从转移接续具体操作的角度看,我国养老保障每类制度在不同的统筹层次上都可看做是一个不同的制度。如,媒体报道中国城镇企业职工基本养老保险基本上实现了省级统筹,但实际上绝大部分还处于县、市级统筹,统筹单位数以百计,在每个统筹单位,具体的缴费率、缴费基数、资金收支不尽相同。从这个角度上看,一“类”城镇职工基本养老保险制度可能就是数百“个”统筹单位的城镇职工基本养老保险制度。城镇职工基本养老保险制度在不同的统筹单位之间都需要一个转移接续方案。所以必须要设计同一制度在不同地区间转移接续方案、同一地区内不同制度的转移接续方案、不同制度在不同地区的转移接续方案等。确定方案后,具体的经办业务也极其复杂,工作量很大。我国每年有2亿多农民工在城乡和不同城市间流动迁移,频繁变化工作岗位;还有大量的城镇就业人员在不同城市和不同单位之间变换工作岗位,每天都会产生海量的养老保险转移接续业务。尤其是目前信息在各统筹地区和各制度间不能共享,转移接续又需不同地区和制度间进行频繁有效的沟通,既要转关系,又要转基金。当前,全国社会保险经办机构工作人员16万人左右,在目前条件下很难达到l:10 000甚至更高的服务比,远远低于国际平均水平。如要实现2亿多农民工、数以千万计的城镇迁移流动劳动力和不同部门之间的转换劳动力的养老保障权益顺畅地转移接续,需要增加的业务量和经办服务成本将更加庞大。

(二)激励困境

养老保险权益在转移接续时的理想状态是不增不减,这样就不会有人为了逐养老保险之利而转换工作岗位,也不会因养老保险权益损失而影响流动。但我国社会统筹养老金的转移接续非常复杂,很难实现养老保险权益转移接续的不增不减,会出现不同地区政府间和参保人不同转换方案间的利益增减。养老保险转移接续至少需要转入和转出两个地方政府的配合,而这两方会有一方因为利益受损而缺少积极性,也就是转移接续相关方的激励不相容。现在统筹账户可以转12%,就是想在不同地区找到某种平衡。但这种平衡很难精确找到,转移接续过程中一方利益受损的情况还无法从根本上避开,这会引发养老保障转出方和接续方激烈的博弈,影响转移接续的实施。另外,由于统筹地区经济社会发展不均衡,同一制度在各统筹地区的差异很大,政府对不同制度的补贴力度也存在差异,这会导致劳动力从发达地区向欠发达地区、从机关事业单位向企业等的养老保险转换积极性不足。

二、养老保险转移接续困境的制度根源是制度碎片化与“分灶吃饭”

我国国家层面的各类养老保险制度都有社会统筹部分。由于各统筹单位经济社会发展状况不同、主要领导人政策偏好不同等,导致各制度片段在缴费率、资金来源、待遇计发方式、最低缴费年限、与个人账户的关联性、特殊群体补偿方式等方面千差万别,进而形成了无数的制度碎片,导致养老保险权益在各制度碎片之间转移接续时出现极多甚至是不可计数的复杂情况,必定会产生极高的政策制定成本和执行成本。同时,“分灶吃饭”的财政政策更使转移接续的经办机构缺少积极性。我国养老保障制度在各统筹地区是复杂的“分灶吃饭”制度,各统筹地区的地方政府负责本统筹地区内各类养老保障的收入和支出管理,政府根据具体情况和统筹地区经济发展状况给予一定补贴。由于养老保险社会统筹部分收入和支出的非精算关联性及时间的非同步性等理由,在养老保险转移接续过程中,社会统筹部分的转移会对各统筹地区养老保障财务状况产生重要影响,必定有一方政府受益,另一方政府受损。养老保险转移接续至少由两个地方政府参与,利益受损的一方肯定缺少转移接续业务的积极性,必定会影响转移接续业务的实施,从而导致转移接续的激励困境。

三、养老保险转移接续困境的新思路:“新统账结合”模式

养老保障转移接续困境主要是由于社会统筹部分的过度碎片化和“分灶吃饭”的财政制度导致的,其根源是现有制度不合理。解决养老保障转移接续困境,必须从创新现有制度入手。对此,可尝试建立“新统账结合”的养老保障制度。
(一)建立一元化国民基础养老金,构建“新统账结合”模式“新统账结合”模式中的“统”是将城镇职工与灵活就业人员统筹养老金、城镇居民基础养老金和新农保基础养老金整合为“保吃饭、非缴费、普惠制、全国统筹”的一元化国民基础养老金。其中,“保吃饭”指国民基础养老金只保障老年人最低的食品需求。“非缴费”指国论文导读:
民基础养老金的资金筹集应全部由财政负担。“普惠制”指所有公民都公平地享受到同等水平的国民基础养老金。“全国统筹”指国民基础养老金采取现收先付的方式,在全国层次上大收大支。“新统账结合’’模式中的个人账户具有完全的私人产权,并根据不同人群确定不同的缴费率和缴费来源。新农保和城镇居民养老保险个人账户可按照现有模式运转。城镇职工基本养老保险个人账户8%的缴费率可以保持不变,企业缴费率下降到12%并全部纳入个人账户;灵活就业人员20%的缴费率不变,全部计入个人账户。公务员和机关事业单位也全部建立个人账户,个人缴费率为8%,各级政府或相应事业单位为本单位公务员或职工的个人账户缴纳员31211资的12%。对于城乡特困居民,可以对其个人账户的缴费进行一定的减免和补偿。个人账户由省级以上部门管理,进行市场化投资,如,借鉴新加坡公积金模式确定一个名义利率,以吸引缴费。

(二)“新统账结合”模式能彻底解决转移接续等理由

“新统账结合”模式的社会统筹部分是全国统一的普惠制养老金,公民60岁以后无论到哪个地区从事什么职业,都可以无条件享有,全国保障水平相同,也就不需要携带。个人账户虽然缴费率、缴费方式和缴费来源有很大差别,但进入个人账户后的资金就变成没有差别的个人财产,可以像个人存折一样方便地转移接续,操作简便,成本微乎其微。所以,这种“新统账结合”模式能从根本上解决养老保险的转移接续的成本困境。“新统账结合”模式中的社会统筹养老金全部由政府筹集资金,无论在哪些地区间转移接续,都不会发生各地区养老保险权益方面的再分配;而个人账户养老金属于个人产权,和银行存款一样,转移接续也不会导致权益的增减,能够有效解决养老保险转移接续的激励困境。此外,“新统账结合”模式不需要挪用个人账户资金,个人账户空账的理由也能得到解决。

四、新统账结合模式的关键:国民基础养老金的收支平衡

“新统账结合”模式的最大特点是国民基础养老金全部由政府负责,而保持国民基础养老金的收支平衡就成为“新统账结合”模式的关键。

(一)国民基础养老金支出预测

假设从2015年实施“新统账结合”模式,全体60岁以上的国民都享受国民基础养老金,从每月100元起步,可按照补偿增长期和指数调整期两个阶段进行调整。补偿增长期(2015~2024年),按10%的年增长率调整,利用10年时间逐步实现国民基础养老金“保吃饭”的基本要求。指数调整期(2021~2030年)按CPI进行调整,假设每年按照3%的增长率进行常态化的调整。政府需支付的国民基础养老金在2015年为260

3.57亿元,到2050年将增长为27 987.15亿元(见表1)。

(二)国民基础养老金收入预测

收入一:国有及国有控股工业企业利润。2007—2011年国有及国有控股工业企业年平均利润达10 415亿元,为GDP的2.8%,假设这一比例在未来保持稳定。可将国有及国有控股企业利润按照60岁以上人口比重划入国民基础养老金账户,用于支付国民基础养老金。收入二:拍卖公共资源获得经济租金。根据发达国家经验,假设拍卖公共资源获得的租金每年1000千亿用于支付国民基础养老金。收入三:碳税。据估算,按较低标准对碳排放征收碳税可带来相当于GDP的2~3%的税收。假设我国碳税的收入在2015~2020年平均为GDP的1%,在2021~2030年平均为GDP的2%,在2031~2050年达到GDP的3%的水平。假设将碳税收入的40%用于支付国民基础养老金。收入四:房产税。经合组织国家和发展中国家征收房产税的平均值分别约为GDP的2.1%和0.6%。假设我国的房产税在2015~2020年平均为GDP的0.3%,在2021~2050年达到GDP的0.6%的水平。将其中40%用于支付国民基础养老金。收入五:个人所得税增量。2001~2010年我国个人所得税增量平均为418.8亿元。假设2015-2020年平均每年新增500亿元,2021—2030年平均每年新增600亿元,2031~2040年平均每年新增700亿元,2041-2050年平均每年新增800亿。将个人所得税增量中的50%用于筹集国民基础养老金。根据以上基本假设,可预测2015—2050年间政府能筹集到的用于支付国民基础养老金的财政收入(见表2),2015年为6497.77亿元,到2050年可达58 24

3.39亿元。{文笔收入非常可观。

对比表1和表2可看出,2015~2050年间,财政需支付的国民基础养老金占政府能够筹集的用于支付国民基础养老金的收入的40%一48%,收入超过支出,完全能够承受。

五、“新统账结合”的可行性:易接受,可承受

“新统账结合”本质上还是统账结合,能和现有模式很好兼容和对接,也符合我国《社会保险法》确定的统账结合原则,各方容易接受,也能承受。

(一)企业、地方政府与个人易接受

对于刚刚完成整合的城乡居民社会养老保障制度,向“新统账结合”模式转换不存在任何理由。对城镇职工可采取“老人老办法,新人新办法,中人系数法”的方式实现现有统账结合模式向“新统账结合”模式的过渡。“老人老办法”就是“新统账结合”模式实施时,已经退休的人员养老保障按照原来模式运转。“新人新办法”就是“新统账结合”模式实施后参加工作的人员,养老保障完全按照“新统账结合”模式运转。对“新统账结合”模式实施前参加工作、“新统账结合”模式实施后退休的“中人”采取系数法。“中人系数法”又分为两种情况:第一种情况是城镇企业职工和灵活就业制度中的“中人”,按照在原制度中的缴费工资系数乘以政府个人账户补贴的积计入个人账户;对于机关事业单位的“中人”,可根据其进入“新统账结合”制度前的工作年限及工资状况,乘以一定的系数计入其个人账户。从现有统帐结合模式向“新统账结合”模式的过渡是一个帕累托改善。企业由原来20%的缴费率降到12%,负担减轻。地方政府不需要为新农保和城居保的基础养老金负责,减轻财政支付压力。对于农民和城镇居民,基础养老金没有变化,个人账户养老论文导读:%下降到12%,会极大地减轻企业负担,改善企业养老保险负担过重的理由。在“新统账结合”模式中,地方政府的支付责任主要集中在对城乡居民及地方机关事业单位工作人员个人账户缴费的补贴,负担有所减轻。表1和表2的数据表明,财政是完全有能力承担“新统账模式”中国民基础养老金的资金筹集任务。

六、构建“新统账结合”模

金因地方政府在基础养老金方面压力减轻还有可能获得更多的地方政府补贴。对于城镇职工和灵活就业人员中的“老人”,由于按照原制度运转,“新统账结合”模式对他们的养老保障利益没有任何影响。对于“中人”,他们在原制度中获得的各项补贴按照一定的系数计入其个人账户,在“新统账结合”模式下利益不会受损。对于城镇职工和灵活就业人员中的“新人”,在“新统账结合”模式下利益也不会受损:以一个工资水平与社平工资相当的个人为例,现行制度下工作到60岁退休,社会统筹和个人账户替代率共计59.2%;在新“统账结合”模式下,企业缴费12%全部计入个人账户,个人账户缴费率提高到20%,相应地个人账户替代率则会提高到60.5%,再加上国民基础养老金的替代率,总替代率肯定高于原统账结合制度59.2%的替代率。机关事业单位的替代率在“新统账结合”模式下可能会有所下降,但加上职业年金,总的替代率也不会降低。可见,在“新统账结合”模式下,个人、企业和地方政府等相关利益各方的利益都没有受损。

(二)个人、企业与政府能承受

“新统账结合”模式中企业职工、城乡居民个人账户的缴费率保持不变,个人完全能够承受,而公务人员和事业单位人员8%的缴费率也完全能够承受。企业缴费率从20%下降到12%,会极大地减轻企业负担,改善企业养老保险负担过重的理由。在“新统账结合”模式中,地方政府的支付责任主要集中在对城乡居民及地方机关事业单位工作人员个人账户缴费的补贴,负担有所减轻。表1和表2的数据表明,财政是完全有能力承担“新统账模式”中国民基础养老金的资金筹集任务。

六、构建“新统账结合”模式的紧迫性:释放潜能与抓住时机

养老保障转移接续困境使我国的社会保障制度无法适应流动性的需要,导致一系列经济社会后果。2013年全国农民工总量达26 894万人,农民工已成为城镇产业工人的重要组成部分,但农民工养老保险参保率仅为15.7%。养老保险转移接续手续繁杂、成本高,是导致农民工不愿参加城镇养老保险的主要理由。参加城镇养老保险并积累足够的城镇养老保险权益是农民工在城镇永久定居进而成为市民的前提条件。农民工频繁变换工作地和工作岗位,而养老保险关系无法顺畅地转移接续,养老保障权益无法有效积累,农民工也就无法成为永久的城镇居民。此外,过去的保险转移接续困境限制了劳动力地区间流动和部门间转换工作,导致人力资源配置扭曲和固化。这种扭曲的配置主要是因为政府部门和高等学校的保障水平较高,科研人员从政府或高等学校转到企业,养老保障权利无法转移接续。我国未来的经济增长将会更加依赖于消费的拉动和全要素生产率的提高,农民工能否成为城镇居民以及科技人员能否配置到企业,将是决定未来经济增长速度和质量的关键。尽快构建“新统账结合”模式,突破养老保险转移接续困境,是决定我国未来发展的关键因素之一。我国虽然初步建立了覆盖城乡的养老保障体系,但许多参数和制度细节还处于选择定型阶段,此时构建“新统账结合”模式,机会成本低,阻力小;而一旦制度全部定型,构建“新统账结合”模式会受到更多利益集团的阻碍,机会成本会显著升高。而不构建“新统账结合”模式,现有模式的碎片化倾向会进一步加重,转移接续困境会越来越重。尤其是我国的财政收入现在每年以超过20%的速度增长,恰好可以支付现有制度向“新统账结合”模式过渡所需的转轨成本。
参考文献:
[1]耿雁冰,纪佳鹏.今年建成社保体系框架,转移接续为主攻重点[N].21世纪经济报道,2012—02—14.
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(责任编辑:霍亮)