论新型农村金融组织市场退出法律监管-学术

论文导读：
摘 要：我国新型农村金融组织市场退出监管的制度建设尚处于探索初期，在实践运行中也暴露出诸多弊端。因此，在建设现代农村金融制度的背景下，对比总结村镇银行、小额贷款公司与资金互助社在经营管理和支农方式上的异同，并在此基础上进行差别化的市场退出监管制度设计，无疑对回应新世纪我国农村金融监管实践、完善新型农村金融组织法律制度具有重要的理论价值与现实意义。
关键词：新型农村金融组织；市场退出监管；村镇银行；小额贷款公司；资金互助社
：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.201

2.03.11

在大力支持与发展新型农村金融组织的背景下，村镇银行、小额贷款公司和资金互助合作社等积极配合现代农村金融改革步伐，通过“以增量刺激存量”的方式大大激发了农村金融市场的活力源于：科技论文写作www.7ctime.com
，为提升农村金融服务水平做出了巨大贡献。根据中国银监会公布的数据银监会公布的此组数据中，“新型农村金融机构”主要指村镇银行、贷款公司与资金互助社三类，而不包括小额贷款公司。，截至2010年11月底，全国共组建新型农村金融机构425家，资本总额150亿元，当年实现利润8.6亿元［1］。但是，根据“优胜劣汰”的市场规律，“井喷式”的高密度发展必然也会导致部分机构因竞争失败而被迫退出市场。畅通市场退出机制的缺乏，必然会将农村金融市场逼向饱和状态，从而不仅扰乱稳定的金融市场秩序，还会在很大程度上抑制农村金融系统内部的有效竞争。因此，就新型农村金融组织的市场退出进行有效监管，引导失败组织顺利退出市场竞争，对农村金融体制的深化与改革来说，无疑具有重要的理论价值与实践意义。

一、新型农村金融组织市场退出监管的理念定位

面对我国新型农村金融组织市场退出的制度空白，盲目而分散的具体制度设计不仅无法高效地解决实际问题，还有可能在新型农村金融组织之间甚至在整个农村金融制度体系内部形成混乱与冲突。有鉴于此，本文首先尝试对监管理念予以梳理，以为后续具体制度的设计奠定基础。

(一)制度体系化理念

任何一项法律制度都应当具备完善的内在体系，其往往表现在结构完整、体例科学、逻辑严密和内部和谐四个方面。结构完整与体例科学是对法律制度形式上的要求，即任何一项法律制度都应当通过对其调整的社会关系的各方面作出制度安排，从而形成完整的结构和合理的体例，尽可能剔除法律盲点，争取实现全方位、多角度的法律控制。逻辑严密与内部和谐则主要是对法律体系内容上的要求，它强调同一体系内部各项具体制度间必须坚持相同的基本原则与价值目标，以严密的逻辑为前提，保证系统内部的和谐，并通过这种制度安排为其高效运转奠定基础。
对于新型农村金融组织这一新鲜事物，我国的实践尚处于起步阶段。虽然我国先后颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《农村资金互助社管理暂行规定》等行政规章，但是相对于发展程度较高的商业银行，新型农村金融组织在体系建设方面仍缺漏众多。例如，缺乏明确、持续、有效的政策扶持，且在扶持的力度和方式上存在较大随意性；东快西慢，区域发展与分布严重失衡；准入资金要求、业务人员素质与组织治理结构等操作标准过高，严重脱离实际；内部风险控制机制缺失，引发风险积累；监管制度不完善，尤其是监管主体混乱、监管标准模糊；等等。
作为新型农村金融组织制度体系中的一个重要部分，市场退出监管制度与其他制度之间具有密不可分的关系。所以，在对市场退出监管进行制度设计时，必须首先明确制度体系化的理念，从宏观上把握整个制度建设，确保各项制度之间的互相协调、互相促进，以形成合力并推动整体的前进和发展。也就是说，在法律制度的形式上，除了合理构建新型农村金融组织的市场退出监管制度，还应当加强对其市场准入制度、运行监管制度、风险控制制度等各项制度的建设和完善，尽快搭建新型农村金融组织的整体制度框架。在法律制度的内容方面，要求则更为具体与细致。例如，在设计市场退出监管体制时，监管主体应该同市场准入监管主体接轨，确保在充分掌握市场饱和度的前提下，有计划地引导竞争者的进入和退出；在细化市场退出的标准时，应当与监管方式、监管内容保持协调，因为对于市场退出监管而言，只有在机构运行中能够切实操作的标准才具有真正的现实意义。

(二)市场主导化理念

市场经济以市场主体的“无限求利性”
从哲学意义上不断追问就会发现，市场经济的本质在于“无限求利性”。也正是因为如此，市场经济才会呈现诸如竞争性、互利性、开放性、平等性、盲目与自发性、外部不经济性等一系列特征。作为其逻辑起点［2］，各类商品和服务的提供者为了追求利益最大化而积极投身于市场竞争。在此过程中，一方面，市场主体会不断降低生产成本，提高生产效率，完善产品质量，实现“个体优化”；另一方面，整个市场也会在竞争中将资源输送到效率更高的主体和行业领域，通过优胜劣汰促进市场分化，实现“整体优化”。可以说，以市场为主导（当然不排除适度的国家干预）的经济运行模式是效率和公平的统

一、这一点必须在我国社会主义市场经济建设中予以肯定。

以上述理论反观我国的新型农村金融组织，与其说它是农村金融发展的自然产物，不如说它是政府推进三农问题解决的政策选择。由于欠缺良好的金融环境，新型农村金融组织从试点推行到全国开展，其制度构建中的政策决意远远多于市场规律，国家意志代替市场选择成为首要影响因子。长期以来，我国对“政策主导理念”的错误坚持使新型农村金融组织从根本上无法参与平等的市场竞争，在未发挥深化农村金融体制改革作用的基础上，更进一步降低了农村金融的市场化程度。这种现实状况的广泛存在，不仅加剧了农村金融对国家支持的依赖性，也使得国家实际上成了新型农村金融组织的隐性担保者。
这种隐性担保主要体现在新型农村金融组织在陷入困境并走向市场退出时，其肩负的各项债务都转移为国家责任，由财政承担。与此同时，新型农村金融组织的行业竞争能力始终徘徊不前，在独立性缺乏和组织结构不完善的双重桎梏下，难以成为合格的市场竞争者。随着新型农村金融组织制论文导读：策性支农职责，因此，在市场退出时有必要同相关政府部门进行一定程度的沟通，听取相应建议并争取政府部门的积极支持。（三）全程监管化理念市场退出是一项阶段性任务，从濒临退出标准到完全退出市场，整个过程需要相当长的时间才能完成。尤其是金融机构以审慎监管为原则，其市场退出的过程就更为缓慢。我国对银行业金融机构
度实践的加深，为了化解上述问题，我们应该逐渐从“扶持”走向“放手”，以“市场主导理念”取代“政策主导理念”，而这一点在新型农村金融组织市场退出监管制度的设计上体现得尤为深刻。具体来说，市场主导化理念要求此监管制度应当在退出主体、退出时间、退出方式、退出标准等方面坚持以市场为主要导向，实现“以合理的标准，在恰当的时机，帮助失败机构以最优方式退出市场”。例如，在退出方式的选择上，应该根据效益最大化原则，依不同对象的特点区分适用接管、并购、破产的方式
世界各国现行的银行业机构市场退出方式主要有三种。第一种是接管型，主要针对危机程度较低、有能力复苏的银行机构，通过主管机关强制完善法人治理结构、在资金方面施以援手而帮助其在限期内回复经营能力，重新开展正常的业务活动；第二种是并购型，其对象是不具备接管价值或者经接管仍不能恢复独立经营的银行机构，这类机构在营业网点、业务基础、管理人员等方面具有的优势可以为其他同业竞争者所利用，所以采用并购方式一方面实现了资源的合理配置，另一方面也降低了对经济的冲击；第三种是破产型，这是对严重陷入危机，既不能通过接管恢复，又无法经由并购给其他竞争者带来利益的银行机构，对此，果断采取破产措施引导其顺利退出市场就是对于金融安全的最大保障。，实现资源的最优化配置，并且要绝对避免纵下的不当市场退出。但新型农村金融组织毕竟肩负着一定的政策性支农职责，因此，在市场退出时有必要同相关政府部门进行一定程度的沟通，听取相应建议并争取政府部门的积极支持。

(三)全程监管化理念

市场退出是一项阶段性任务，从濒临退出标准到完全退出市场，整个过程需要相当长的时间才能完成。尤其是金融机构以审慎监管为原则，其市场退出的过程就更为缓慢。我国对银行业金融机构市场退出的监管水平不高，在监管规范不健全与监管结构不完善的情况下，监管者主要着眼于两方面工作：一是退出标准的拟定，二是退出程序的执行。从实践看，上述情形使得我国在市场退出方面的监管沦为机械地制定标准与执行标准，灵活性与针对性的缺乏使其无法适应复杂的现代金融需求。
当前世界金融行业所通行的以风险管理为核心、涵盖从准入到退出的全程监管体系收效甚好，尤其是在市场退出监管方面创建了以预防性为核心的事前监管制度、金融稽查或检查制度及维护性的事后救助监管制度等［3］。这种全程监管化理念的植入与银行业自身的经营发展特点密不可分。第一，银行业金融机构作为公共金融服务的提供者，与市场经济有着密切的关系，对其进行全程监管是保护参与金融活动的社会公众的基本要求。第二，作为资金融通的媒介，银行业金融机构的运行有一种时间上的连续性。选取机构运行中的“点时间”进行监管，并由其结果数据生成监管标准的操作方式不仅严重损害了监管体系的科学性与严谨性，更容易将某一环节的监管失误扩大，造成恶劣后果。第三，银行业金融机构的资金具有较强的流动性，以其为连接点会形成机构内各项业务间的相关性，而片段式监管人为地割裂了这种广泛的业务联系，从而降低了所获数据信息的可靠性，使得监管效果差强人意。
本文将全程监管化理念引入新型农村金融组织市场退出监管制度的语境下进行阐述，主张在制度设计中全面贯彻全程监管理念，就市场退出过程中的每一个环节对退出机构进行辅导，以保证监管的全面性、有效性和及时性。该理念具体表现为：事前建立有效的风险预警机制，密切关注机构运行的各项数据，一旦其满足退出标准，监管部门就要在第一时间积极介入救助；事中引导退出机构选择适合的退出方式，并辅以各项配套制度，通过阻断退出机构引发的风险摘自：硕士论文答辩技巧www.7ctime.com
传递来减少此种市场退出的负外部性，力求在严格遵照市场退出程序的前提下保障退出的迅速与便捷；事后密切关注退出行为对农村金融市场及农村经济的后续影响，收集分析有关数据，为国家其他宏观调控措施提供信息依据。

(四)制度协作化理念

所谓的制度协作，是指在社会整体制度的框架内，作为子系统的各项具体制度为了实现共同的社会目标而相互配合与作用的过程。本文所指的制度协作主要是强调各项社会具体制度在完善我国新型农村金融组织市场退出监管制度过程中的互动。此种制度协作之实现存在一定难度，以下述三方面作为其实践基础。第一，有关新型农村金融组织的基本制度架构已经完成。在制度协作中存在“主制度”与“从制度”之分
所谓“主制度”与“从制度”，是指在制度协作的体系中，以某一项具体制度作为核心，其他各项制度以服务其贯彻实施的目的参与互动，则前者被称为“主制度”，后者则被称为“从制度”。其主从之分不是绝对的，在不同的协作体系中，有不同的角色转换。，“主制度”越健全，其与“从制度”形成互动组合的机率就越大，这是制度协作的前提基础。第二，各项“从制度”都坚持市场主导理念。由于在“主制度”的设计上坚持以市场为中心，相关的各“从制度”也不得与之违背，在所提供的制度支持上，应该更注重发挥市场的基础性作用。第三，全程监管理念已经在新型农村金融组织市场退出制度中全面推行。“从制度”依赖于同“主制度”的结合产生互动，只有“主制度”本身已经践行全程监管，“从制度”的互动才能深入机构市场退出的各个环节。所以，制度协作化理念是前述制度体系化理念、市场主导化理念和全程监管化理念的必然延伸，也是其得以贯彻的根本保证。
与制度体系化理念中要求的“银行业金融体系内部各制度的互动”不同，制度协作理念强调的是：新型农村金融组织的市场退出监管机制必须建立在与银行业金融体系外各项配套制度积极协作的基础之上。此种制度范围上的突破着眼于宏观的农村金融乃至农村经济，将新型农村金融组织市场退出监管制度置于国家众多调控措施中进行审视，要求制度设计具有更高的协调性。所涉及的各种配套制度包括横跨银行业与保险业的存款保险制度；涉及民事、刑事、行政责任的市场退出问责制度；机构退出的后评价制度；退出救济中的财政优待制度等。例如，长期以来我国对农村金融一直给予扶持，因机构经营不当而造成的损失往往以“维护农村金融稳定”的名义被政府填补，不仅造成市场论文导读：与纠正系统，通过对资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场风险等六个方面的综合评价来确认风险指数［6］，并据此安排市场退出活动。当然，由于制度发展不成熟，对村镇银行上述六项标准的定位应当略松于商业银行。第三，区分选择退出方式。相对于小额贷款公司和资金互助社，村镇银行在农村金融中的影响力更大，
竞争机制的弱化，更会引发系列道德风险。因此，在新型农村金融组织市场退出监管制度中必须要有所创新，保证一定程度的政府扶持，同时严防道德风险，打击金融行业中的违法犯罪，明确对机构市场退出负有责任的相关人员的行政、民事甚至刑事责任。当前，我国新型农村金融组织正处于发展阶段，面对尚不成熟的各种组织类型和管理制度，期望一步到位地完成新型农村金融组织市场退出监管制度的具体设计，是不现实的。因此，依托于现有的实践经验，笔者根据村镇银行、小额贷款公司和资金互助社的不同特质分别展开以下制度设计。

二、村镇银行市场退出的法律监管

村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。从整体上看，村镇银行与商业银行颇为相似，都是商业性质的主要开展存贷款业务、结算业务的银行业金融机构；但由于肩负服务“三农”的任务，村镇银行在资本规模、产权结构、业务范围等方面具有明显的特殊性。首家村镇银行是2007年3月在四川成立的仪陇惠民村镇银行，经过四年的发展，至2010年末，全国范围内村镇银行的总数已达到了275家［4］。
目前，村镇银行市场退出监管制度体现在《村镇银行管理暂行规定》第6章的有关内容中，主要对监管主体、监管方法、相关标准和退出方式等几项内容作出了规定，以银行业监督委员会为主导、以现场监管和非现场监管为主要方式的监管体系初具雏形。面对在全面性和具体性方面都有所欠缺的监管体系框架，矫正和完善村镇银行的市场退出监管机制，可以从以下几个方面思考：
第一，进一步明确监管主体。村镇银行是典型的商业性银行机构，尽管法律明确规定其从市场准入到市场退出的全程监管都由银行业监督委员会负责，但对于履行职责的具体监督机构的确定标准却未予说明。笔者认为，村镇银行在发起人、出资人及业务往来中与其他的银行业机构联系密切，并且在现阶段的发展中表现为一定程度的依赖性或者说共生性。有鉴于此，在市场退出监管机制的设计上也可以遵循该思路，即基于二者之间的连动性对村镇银行及作为其实际控制人的银行机构进行并表监管，且以发起行监管为主，属地监管为辅［5］。一方面，可以深入监控村镇银行所面临的来自于其实际控制人的风险传递，建立有效的风险预警制度；另一方面，也可以使村镇银行与其实际控制人的监管程序合二为一，省去了分别监管带来的成本叠加，实现“一重监管，多重收效”。
第

二、改革退出标准。根据《村镇银行管理暂行规定》第57条的规定

《村镇银行管理暂行规定》第57条规定：“村镇银行的接管、解散、撤销和破产，执行《中华人民共和国商业银行法》及有关法律、行政法规的规定。”，村镇银行在接管、解散、撤销和破产等方面借用传统商业银行的有关标准，而事实上，我国到目前为止尚未就商业银行市场退出标准形成一个完整而系统的规范。笔者认为，村镇银行退出标准的改革应当以完善的危机预警评估体系为基础，具体可以借鉴美国CAMEL的经验，建立覆盖村镇银行的、以资本充足率为基础的快速识别与纠正系统，通过对资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场风险等六个方面的综合评价来确认风险指数［6］，并据此安排市场退出活动。当然，由于制度发展不成熟，对村镇银行上述六项标准的定位应当略松于商业银行。
第三，区分选择退出方式。相对于小额贷款公司和资金互助社，村镇银行在农村金融中的影响力更大，所以对其市场退出应采用更为谨慎的态度，体现在退出方式的选择上，就是奉行“救治在先”的原则。以危机预警评估体系为基础，首先，在村镇银行接近退出标准时，监管机构就可以积极介入进行信用救助，包括央行作为最后贷款人提供救助性再贷款、政府进行注资，帮助其进行自我修复；如果失败，可以采用接管方式，有关部门直接代为经营，以外力介入的方式帮助其走出困境；再失败后，则对于在营业网点建设或经营管理方面有一定价值的，
可予以收购或者兼并，帮助实现资源的优化配置；最后，对于实在无法克服危机的机构，则通过破产清算制度使其退出市场。
第四，建立存款保险制度。吸储业务在村镇银行的经营活动中具有基础性地位，是开展其他业务的重要保障。因此，在其市场退出制度设计时，应当建立存款保险制度：一方面保障失败的村镇银行能够顺利退出市场，另一方面也以此减轻机构退出所引发的市场混乱。结合国外的成功经验与我国具体国情，在存款保险机构的形式上，我国可以走“官办——官民合办——民办”之路，最终由民间的金融业源于：毕业生论文网www.7ctime.com
协会控股并监管其运作；在存款保险机构的职能上，应兼顾征收职能、监管职能、救助职能、破产处置职能和特别融资职能，以构建一个全方位的存款保险机构；在对存款保险机构的监管上，因其横跨银行业与保险业，应由央行组织银监会和保监会对其进行联合监管。

三、小额贷款公司市场退出的法律监管

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。截至2010年10月底，全国的小额贷款公司共2 348家，从业人员24 742人，实收资本1 521亿元，贷款总额1 623亿元，利润总额73亿元，所有者权益达1 600亿元。其中，涉农贷款为800多亿元，占贷款总额的一半，涉农贷款比率超过50%的小额贷款公司亦占一半以上［7］。
目前，小额贷款公司尚未获得银行业金融机构的地位
主要体现在两点：一是银监会与央行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》没有明确其银行业金融机构的性质；二是其监管主体不是银监会，而是地方政府。，在市场退出时，主要遵照《公司法》和《企业破产法》等非金融法律法规。
《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定：小额贷款公司解散，依照《公司法》进行清算和注销；小额贷款公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。就小额贷款公司市场退出监管进行制度安排时，必须考虑以下几点：
第一，双重监管主体论文导读：为主、银监会与央行参与监督”的监管模式。但是，就其市场退出制度而言，这种监管模式却需要进行重大调整，即由银行业监督委员会主要负责监督小额贷款公司在符合相应标准的情况下进入市场退出程序，在退出各环节中予以引导，并协助其经由程序顺利退出市场；与此同时，政府监管部门积极配合，在其他方面予以便利条件，减少退出行为对市
的合作。小额贷款公司在法律性质上属于普通法人组织，但所经营的业务却又是纯粹的金融业务，由此形成了现阶段“以政府监管为主、银监会与央行参与监督”的监管模式。但是，就其市场退出制度而言，这种监管模式却需要进行重大调整，即由银行业监督委员会主要负责监督小额贷款公司在符合相应标准的情况下进入市场退出程序，在退出各环节中予以引导，并协助其经由程序顺利退出市场；与此同时，政府监管部门积极配合，在其他方面予以便利条件，减少退出行为对市场造成的不利后果。如此安排的理由主要在于：小额贷款公司陷入困境基本都是由于其业务经营失败，其中的监管与普通银行业金融机构的监管在性质、手段和具体措施方面应当说别无二致；现有制度安排下的政府监管部门不具备专业的监管能力，由此所形成的“空白监管”无法对小额贷款公司提供实质性的外部约束。因此，由银监会承担监管职责无疑将更为高效。源于：硕士毕业论文www.7ctime.com
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