试论海南省关于国际旅游岛建设背景下海南省扶贫开发深思集

论文导读：
摘 要：十八大报告中指出，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，要深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》也对今后一个时期我国扶贫开发工作作出了纲领性指导。本文从海南省情出发，通过考察当前海南省贫困地区现状、扶贫开发战略、目标、模式与成效，深入分析了本省扶贫开发的融资需求和存在问题，结合农发行的业务特点，提出国际旅游岛建设背景下金融支持扶贫开发的建议。
关键词：国际旅游岛建设；扶贫开发；思考
1003-9031（2013）10-0067-04
进入新世纪，海南尚有11个省级和国家级扶贫开发重点市县，辖720个重点贫困行政村、4141个自然村，农村贫困人口95.71万人，其中少数民族55.83万人，占58.33%。截至2012年末，海南省农村贫困人口减少到75.3万人，占全省人口8.75%，主要分布在五指山、保亭、琼中、白沙和临高等5个国家重点扶贫开发市县以及中部少数民族地区、西部干旱地区和北部火山岩地区和革命老区。其中，600个贫困行政村、150个特困自然村被确定为海南省扶贫开发重点村。

一、海南省扶贫开发战略、目标、模式与成效

海南省情认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，制订了符合海南省情的扶贫开发战略与目标，全力推进全省扶贫开发。

(一)扶贫开发战略

海南省坚持和突出造血性、开放性扶贫开发，一手抓政府主导基本公共服务建设和稳定解决扶贫对象温饱，一手抓市场主导产业开发，尽快实现脱贫致富。实践证明，这个扶贫策略符合海南省情。在贫困行政村和特殊困难自然村这个扶贫开发主战场上，海南省坚持以专项扶贫为主导、以行业扶贫和社会扶贫为辅的开发式扶贫方式，着重点有三项：一是注重提高贫困地区人口综合素质，增强扶贫对象内生发展能力；二是以产业开发为载体，增加扶贫造血功能；三是加大基本公共服务均等化建设力度，实行扶贫开发和农村最低生活保障有效衔接，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。

(二)扶贫开发目标

到2020年末，海南省全面完成600个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发。贫困农民年人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务主要指标达到或接近全省平均水平。稳步实现“两不愁，三保障”：扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，消除绝对贫困现象。
上述目标分两步实施：到2015年，完成300个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发，主要改善农业农村生产生活条件，实现基本公共服务与城镇基本均等化，确保每个贫困户至少有一项增收项目或有一人外出务工就业；到2020年，全部完成贫困行政村的整村推进扶贫开发，基本公共服务保障和服务水平明显提升，更加均等化；贫困农户自我发展和产业发展致富能力明显提升，自然生态环境质量明显著提升。

(三)扶贫开发模式

1.实行“三集中”扶贫开发机制，整村推进扶贫开发。集中扶贫对象、集中扶贫资金、集中解决制约贫困地区发展的突出问题，把“三集中”扶贫与整村推进扶贫整合起来，并结合社会主义新农村建设，制定整村推进规划，每年安排60个贫困行政村组织实施。一是扶持贫困村建设基础设施建设。有关市县按照规划，统筹整合各类涉农资金和社会帮扶资金，实施贫困村饮水、供电、道路、沼气、住房、通讯和环境改善“七到农家”工程。二是实施差别化整村推进扶贫，公共服务设施比较完善的农村社区，推进重心放在发展特色优势产业上，贫困村相对集中的中部少数民族市县，实行整乡推进、连片开发，因地制宜培育壮大特色支柱产业。
2.实施产业化扶贫，开辟贫困农民就业和稳定收入项目和门路。产业扶贫是开发式扶贫、造血式扶贫的重要载体，在海南主要发展热带特色现代农业。产业扶贫主要运用“公司+基地+农户”、“专业合作社+加工物流+农户”、“致富能人+农户”等模式，以土地、人力入股或劳动就业等方式建立热带现代农业生产基地和热带观光休闲农业基地，并实现产业化经营。按照海南省委省政府提出“重点在田、后劲在山、潜力在养、希望在转”的扶贫开发思路，调整优化贫困地职称论文范文www.7ctime.com
区产业结构，发展热带现代农业，做大做强特色产业和现代农业生产基地。海南省建立了一批热带经济作物和热带水果种植基地、畜禽养殖基地、海淡水养殖基地，使广大贫困农户拥有了稳定解决温饱和脱贫致富的支柱产业。
3.有序安排劳动力转移和实用技术培训，提高贫困农民综合素质，拓宽就业增收渠道。一是实施“教育扶贫移民工程”。2007年起，迁移贫困山区农村或其他边远农村义务教育阶段的小学四至六年级学生和初中学生到教学条件相对优越的市县城区集中就学。截至2011年末，已建成10所思源实验学校，招收教育移民住宿学生2万多人。二是组织实施“雨露计划”培训工程。按照海南省委省政府提出“到2010年基本实现每一个贫困农户有一名合格劳动力得到免费培训并出外打工”的要求，依托海南省技校和海职院等培训基地，地方财政拔出专项扶贫资金，实施对贫困劳动力职业技能培训，组织经培训合格的劳动力在省内外打工就业。三是组织开展涉农实用技术培训。组织专家深入田间地头，举办各种各样培训班，推广普及栽培实用技术，帮助贫困农民解决生产中遇到的各种技术难题。建立科技扶贫示范基地，树立科技致富典型。实施科技联结扶贫，组织农业技术人员对接指导贫困农户学习技术，对贫困农民无偿供给良种良苗。
4.持久开展“四帮”联手结对扶贫。1998年海南省出台了《关于开展联手扶贫工作的意见》，组织省直机关、企事业单位和有关市县136个单位，分别与45个贫困乡镇联手，开展“帮思想、帮门路、帮资金、帮技术”等“四帮”扶贫开发。近年来，海南省转变联手扶贫方式，调整帮扶单位增加到164个，帮扶对象由乡镇落实到157个贫困行政村。各联手单位采取“攀穷亲”、“结对子”、“一帮一”等办法，落实帮扶项目。2001—2010年，全省联手单位先后派出干部5414人次轮流常驻帮扶点，累计引进、投入资金和物资折款合计6.1亿元。 5.实行“金融+专项资金+项目+农户”、“互助资金+农户”金融财政支持模式，做大做强扶贫开发产业。近年，海南省市县两级财政安排3.6亿元扶贫专项资金，按3：7比例定向用于专项扶贫和产业化扶贫。扶贫开发重点市县与金融部门沟通协调，向金融机构推荐农产品种养、加工方面项目，省财政每年拔出3000万元用于这些项目贷款贴息。2007—2013年，中国农业发展银行海南省分行累计向保亭等10个贫困市县投放贷款53亿元，重点支持三个领域：一是支持粮油收储和产业化经营，确保这些地区军需民用和市场稳定供给；二是支持农业农村基础设施建设，主要支持农村路论文导读：
网、流域整治、土地整治、安全饮水、民房改造、新农村建设和县域以下文化教育等基础设施建设，明显改善了当地农民生产生活环境和投资环境，促进了城乡一体化，惠及30个民族乡镇近60万人农民；三是支持优势特色突出、支农特摘自：毕业论文摘要www.7ctime.com
征明显的热带现代农业发展和农业综合开发，促进了贫困地区农民就业增收和生态保护，如保亭“呀喏哒”雨林文化旅游区、陵水分界洲生态文化旅游度假区建设，实现了农业生态旅游与“三农”发展、生态保护三者的协调可持续发展，带动了当地经济增长，为周边黎苗同胞创造了近5000个就业增收机会。2007—2010年，海南在5个国家扶贫开发重点市县的36个乡镇、140个贫困村推广“互助资金+农户”模式，扶持贫困农户发展生产，加入互助组织农户9330户，互助资金总规模2178万元，累计借款6388人次，发放资金159

7.2万元，户均增收1500元以上。

(四)扶贫开发成效

截至2010年末，海南省11个国家和省级扶贫开发重点市县地区生产总值由2000年111.81亿元增加到417.02亿元，可比增长205.7%。地方财政收入由13.47亿元增加到82.94亿元，增长515.62%。贫困地区农民年人均纯收入由1910元增加到4507元，增长135.97%。农村茅草房改造全面完成；贫困地区各项社会事业有了新的发展，贫困人口综合素质得到新的提高，公共服务均等化向前推进了一大步，基本构建覆盖贫困地区农民的热带特色现代农业产业。

二、海南省扶贫开发的融资需求分析

海南省扶贫开发包括三个方面：一是农业农村基础设施建设，主要方式是整村推进，属于基本公共服务供给范畴，由政府主导投资，也有社会各界资助。二是产业开发，主要是贫困农民就业增收项目建设，资金来源除了专项扶贫资金外，主要来源于金融机构贷款，如农业产业化龙头企业贷款、农户小额贷款、农民互助资金借款。三是从贫困村庄连接城镇之间的公共服务建设。
2001年以来，海南省每年来自财政扶贫专项资金3.6亿，省和市县两级财政按1：1比例配套，每年可用于扶贫开发专项资金达7.2亿元，按3：7比例用于整村推进和产业开发，但贫困村庄连接城镇之间的基本公共服务建设不在支持之列。按照海南省确定的扶贫开发目标，到2015年，海南省新增和改善灌溉面积20万亩，需要投资20亿元（每亩1万元）；解决30万人饮水安全，投资15亿元（人均5000元）；新建和改建通村道路、村内道路900公里，投资4.5亿元（每公里50万元）；完成12万户农村危房改造和1.2万户库区移民危房改造，投资66亿元（每户5万元）；义务教育、职工教育、农村医疗卫生，每年都有数亿元计的刚性投融资需求。这些都属于基本公共服务供给建设方面的投资，由政府主导筹措，至于产业开发的资金需求还会更大。

三、农发行支持扶贫开发融资中存在的政策建议

(一)扶贫开发融资中存在的问题

在财政渠道对扶贫开发投融资、社会资助不会大幅度增长，以及金融机构融资又掣肘于信贷制度种种刚性控制和贫困地区金融生态环境短期内难以改善情况下，增大贫困地区信贷投放的空间十分有限。
同时，在新农村建设中发挥骨干支柱作用的农业发展银行，信贷支持扶贫开发同样存在着制度制约。一是服务对象受限。农发行目前仅开办批发业务，只能向公司或工商注册有贷款资质的专业合作社提供贷款，未能直接对农村集体、农民个人提供金融服务。二是资金成本相对较高，贷款期限较短。农发行资金来源以发债为主，导致较高的融资成本、较短的资金使用期限，这与扶贫优惠贷款形成较大利差、与扶贫项目建设资金使用期限均存在较大缺口，这个缺口未能得到相应自政策和补偿机制予以填平。三是政银之间扶贫目标存在较大偏差。政府要求金融机构向农民、农村提供廉价的扶贫贷款，并简化贷款手续，而金融机构扶贫政策却要求信贷投放必须坚持“放得出、管得住、收得回、有效益”的原则，且金融监管部门对信贷风险实行似乎同一个监测和管制标准，贫困农户、贫困村很难落实。金融机构出于风险防控偏好不得不把扶贫贴息贷款等投向较富裕农户或农业龙头企业，使扶贫贴息贷款未能发放到最需要扶助的贫困农民手中，造成政府扶贫与银行扶贫信贷在支持重点和方向上不一致，出现了政府扶贫部门推荐的项目，金融机构不一定支持，金融机构支持的项目，又不一定是政府扶贫部门推荐的项目，导致扶贫资金整体协调性不强，金融扶贫效率低下。四是农村金融生态环境有待改善。主要是农业保险业务总体上缺位或萎缩，品种单

一、对扶贫开发覆盖面小，信用担保机制品种缺位，金融扶贫法律、制度体系缺位等。

(二)政策建议

实融资源流向扶贫开发，必须撬开现行制度在金融机构与扶贫开发之间构筑起来的壁垒。本文结合海南省扶贫开发的实践及农业发展银行的业务特点，提出如下建议：
1.构建银政合力推进扶贫开发机制。银政共同细化城乡统筹规划框架下的整村推进规划为项目建设计划，在项目层面做可行性研究，提出项目建设投融资方案。政府及扶贫部门整合或捆绑各项扶贫开发和涉农资金，以注入项目资本金或专项资金方式满足农发行项目贷款条件要求。农发行在上述框架下选择贷款项目，安排扶贫开发专项信贷规模，开辟扶贫开发项目贷款评审直至发放的绿色通道。
2.支持构建地方政府扶贫开发投融资平台。由政府控股性出资与包括民营企业在内的专业公司合资组建扶贫开发投融资平，这个平台专资上述贫困地区农业农村基础设施和公共服务工程的投融资、建设与经营管理。 摘自：毕业论文www.7ctime.com