试议农地新中国农地制度变迁内在逻辑

论文导读：
一、 引言
辩证唯物主义告诉我们，任何事物的发生发展都不是偶然的，而是由其所处的外部环境和内在条件决定的。本文认为，近半个多世纪以来，新中国农地制度的历次变迁都是宏观环境和现实条件制约下的产物，服从于整个国家形势和战略发展的需要。制度的演进和变迁是在一定的历史背景下植根于本土而发生的，是由内生性的因素决定的。从某种意义上说，它是现实条件下历史发展的必然。换句话说，在相同的历史条件下，只要是从本土的现实需要出发，考虑实际情况，就会选择相似或相同的发展道路，从而决定相似或相同的制度变迁。
纵观近半个世纪以来的中国农地制度变迁，概括起来大致可以分为四个阶段进行讨论：（1）建国初期经由土地改革所确立的“耕者有其田”的农民土地所有制；（2）20世纪50年代进行的三次农业合作化运动及其后建立的人民公社体制；（3）20世纪70年代末开始的“包产到户”农村经济体制改革；（4）本世纪初“两个趋向”论断下的农地制度走向。应该看到，尽管不同时期关于农地的制度安排表现出不同甚至相互对立的特征，但是正如前面所述，这样的制度变迁自有其内在的联系和逻辑。这根在不同制度安排之间起“一以贯之”作用的引线，便是适应于不同历史阶段和时代背景的国家发展战略。

二、 “耕者有其田”：从革命动员到发展生产

中国革命的根本任务是反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义。要完成这个艰巨的历史任务，关键问题是无产阶级能够正确地领导农民解决土地问题。同样地，中国要走出“农村包围城市，武装夺取政权”的中国式革命道路，其重要的前提和成败的关键也在于土地革命。在整个革命时期，中国以“耕者有其田”为指导思想，根据具体的革命需要制订了不同阶段的土地革命路线。明确的土地政策和彻底的革命行动实际上成为了党进行革命动员最有力和最有效的方法策略，极大的激发了广大农民的革命参与热情，起到了凝聚民心的关键作用。仅在解放战争时期，农民参军的人数就从初期的220万发展到战争结束时的550万。为了保护土地改革的成果，农民甘愿献出自己的子弟，乃至生命（程淑兰，1999）。
随着新主义革命取得最终胜利，整个国家形势发生了根本性转变。面对百废待兴的新中国，恢复和发展生产成为了一切工作的中心。政权问题解决了，紧接着需要思考和谋划的就是这个新兴国家未来发展道路和发展战略的问题。在这样的背景下，建国前夕制定的《共同纲领》一方面提出要继续完成革命的遗留任务，即“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，同时又提出要“稳步地变农业国为工业国”。一个新兴国家开始了其追求民族自立和现代化发展的战略构想。
正是基于此，在1950年颁布的《土地改革法》中，对于新区土地改革目的的表述已不再是“为了减轻贫民的负担”，而是“借以解放农村生产力，发展农业生产”和“为国家工业化铺平道路”。土地改革成为了发展生产力和国家工业化的必要条件。至1952年底，全国大部分地区的土地改革已基本完成，3亿多无地少地的农民分得了自己的土地，彻底推翻了在中国延续2 000多年的封建剥削制度，农业生产力得到空前的解放，大大促进了农业生产的发展。1952年与1949年相比，粮棉等主要农产品产量直线上升，恢复到了战前最好水平，耕地也有较大增加（见表1）。

三、 三次农业合作化及人民公社体制：为国家工业化提供原始积累

建国初期，考虑到当时薄弱的经济基础，为了更好的组织和发展社会生产，新中国决定走发展新主义经济的建设道路。在《共同纲领》中明确提出，要“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新主义的人民经济”。同时规定了新中国经济建设的根本方针，即“以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流，以达到发展生产、繁荣经济之目的”。
然而，随着朝鲜战争的爆发，国际形势风云突变。急剧恶化的周边地缘政治环境，使得新中国最终放弃了《共同纲领》中制定的新主义经济建设路线，转而走上了苏式工业化的发展道路。1953年底，党确定了向社会主义过渡的总路线，决定优先发展重工业，争取在短时间内实现国家工业化。但正如马克思在《资本论》中所论述的那样，资本的原始积累是现代生产方式的历史基础，而不是其历史结果。一个国家要实现从传统农业社会向现代工业论文导读：系和国民经济体系建立起来了。国民经济三次产业的增加值之比从1952年的51∶21∶28转变到1978年的28∶48∶24，基本实现了由传统农业国向现代工业国的战略转型。
社会的转变，必须具备足够的剩余为工业资本提供原始积累。这种积累的来源，只可能来自传统经济，归根到底，主要来自传统生产方式中的直接生产者——农民。而且，这种积累的实现方法，不能不带有很强大的超经济强制；这种积累的速度，为了适应资本内在急剧裂变的要求，必须是快速的，而不能按“常规”的渐进方式。唯此才能形成“经济起飞”的爆发力来突破传统社会阻滞的“阀值”。
鉴于建国初期“一穷二白源于：本科论文www.7ctime.com
”的经济基础，以及当时的国际政治环境，使得新中国不可能像一百年前的西方国家那样通过殖民掠夺和倾销商品来完成自身工业化的原始积累，而只能走上了一条“自我剥夺”的工业化原始积累道路。这种又多又快的积累，要求传统社会有极大的资源动员能力，将传统社会的剩余悉数集中到现代化产业中来，从而支撑城市工业体系的建设。但是，中国几千年来小农经济的典型特征是高度分散且自给自足。工业化所必须完成的资本原始积累不可能在这样的小农经济条件下实现。一方面，小农经济条件下农产品商品率过低；另一方面，“男耕女织”式的家庭兼业生产使得农村社会基本上处于自给自足的状态。这就造成了一对矛盾，城市工业既无法通过小农提取剩余，又几乎不能在农村形成大范围的产品市场。而苏式工业化的成功经验表明，在工农两大部类的交换中，工农产品的剪刀差是国家工业化资本原始积累最重要的来源。
为了解决上述矛盾，积极配合国家工业化战略，新中国在20世纪50年代进行了三次农业合作化运动，并最终发展成为以“一大二公”为主要特征的人民公社体制。在这样的总体制度安排下，再辅以粮食流通的统购统销和城乡二元的户籍管理，国家就可以顺利通过工农两大部类的产品剪刀差从传统社会提取大量剩余，从而支持国家工业化所必需的原始积累。这样，中国人不得不进行了一次史无前例的、高度集权下的自我剥夺，最大限度地集中了传统农业社会的生产剩余，投入到以重工业为主的国家工业体系建设。经测算，传统体制时期通过工农产品剪刀差为国家工业化提供的原始积累达5 000亿元以上，恰相当于1953年～1980年间全民所有制各行业基本建设新增固定资产的总额（程淑兰，1999）。无论如何，在集体化和人民公社的体制下，新中国仅仅用了不到30年的时间即完成了从农业国向工业国进步所必需的资本原始积累。成功的国家工业化起步是这一时期国家发展的最大成就，国民经济产值结构发生了根本性变化，独立的比较完整的现代工业体系和国民经济体系建立起来了。国民经济三次产业的增加值之比从1952年的51∶21∶28转变到1978年的28∶48∶24，基本实现了由传统农业国向现代工业国的战略转型。

四、 家庭联产承包责任制：寓于“改革开放”大背景的农地制度变革

20世纪70年代末，经过十年“文化大革命”的内耗，国民经济遭受了重大损失。在人民公社体制中，由于劳动投入和绩效激励相脱离，农民生产的积极性普遍不高。农业生产危机四伏，农村社会缺乏活力，广大农民自下而上的发出了要求改革的呼声，在不少地方甚至出现了农民自发性的改革尝试。同时，原有的指令性计划体制逐渐显露出诸多弊端，客观上亟需通过经济体制改革来搞活国内市场，发展现代经济。
而此时，在经过了高度集中体制下近三十年“自我剥夺”式的资本原始积累之后，尽管农业和农民为此作出了巨大牺牲，但一套产业门类齐全、专业分工细致的国家工业体系最终初步形成了。国家工业体系的建立，标志着新中国获得了经济自主的能力和资格，而这也是进行经济体制转型的历史基础。十一届三中全会后，中国逐步确立了对内改革、对外开放，建设社会主义市场经济体制的发展战略。由于已经积累了相当的产业资本，中国本土现代经济对农业剥夺的要求也就渐渐淡薄了。现代市场经济的发展，日益突出了对劳动力和土地的需要（赵昊鲁，2007）。
所以，“包产到户”农村经济体制改革所确论文导读：助于通过市场机制进行土地流转，实现西方发达国家式的大农场规模经营，从而获得规模经济效益，提高国际竞争力。然而，一个善的制度的落实，也需要有诸多条件作为前提。有的条件，不是“善心一发”就可以自动具备的，它确实需要一个经济发展的过程。本文认为，在中国目前的国情之下，尚不具备进行土地私有化改革的条件。前文已经论
立的家庭联产承包责任制，不单是农村本身演化的结果，更要放宽视野结合整个改革开放的大背景来看。家庭联产承包责任制的典型特征是“共有私用”（赵阳，2007），即在土地集体所有的前提下，按村社人口平分土地，以家庭为单位承包经营。“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。这样的制度安排不仅极大地调动了广大农民的生产积极性和创造精神，而且使得原来受缚于传统体制的农村剩余劳动力被大量地释放出来，适应了现代市场经济（特别是劳动密集型产业）的发展对“劳动力”需求。从20世纪80年代“离土不离乡”创办乡镇企业，到90年始大规模地涌入城市，广大农民为现代市场经济的发展注入了大量的极其廉价的劳动力，这也是改革开放三十年来国民经济高速增长的一个重要推动因素。1978年～2002年，我国从事农业生产的人口比重从70.5%下降至50%，降幅近三成；而同一时期，我国GDP年均增长率达到16%，实现了历史罕见的持续高速发展。

五、 统筹城乡发展阶段：稳定和完善家庭承包经营

随着社会主义市场经济体系的不断完善，我国的工业基础也在不断加强，工业化水平达到了新的高度。二十多年来的平均GDP保持了近10%的增长速度，中国经济真正实现了“腾飞”。但与此同时，农村劳动力随着工业化和城市化加速外流，农村资金也大量地向回报率高的城市经济领域涌入，农村土地更是由于城市的不断扩张而被大量地征收为城市建设用地。“生产三要素”的大量净流出，使得农村日益呈现衰败之势，三农困境也因此变得严峻起来。
正是在这样的背景下，2004年总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即：“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农源于：论文格式标准www.7ctime.com
村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向”。随后又明确指出，“中国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”。“两个趋向”重要论断的提出标志着，新中国依靠农业为工业提供剩余、以此获得国家工业化乃至经济起飞所需资本积累的国家战略发生了根本的转变。在国家工业化发展到了相当程度后，未来中国经济社会的可持续发展将有赖于广阔农村的稳定和繁荣。可以说，“扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民”。
在整个国家的发展战略开始向农村和农民倾斜的大环境下，有一派观点认为，应该改变现有的家庭承包经营制度，进行土地私有化改革，赋予农民完全的土地所有权。只有这样，才能彻底解决农民在市场经济中地位不平等、权益得不到有效保护的问题；同时，清晰化的土地产权有助于通过市场机制进行土地流转，实现西方发达国家式的大农场规模经营，从而获得规模经济效益，提高国际竞争力。
然而，一个善的制度的落实，也需要有诸多条件作为前提。有的条件，不是“善心一发”就可以自动具备的，它确实需要一个经济发展的过程。本文认为，在中国目前的国情之下，尚不具备进行土地私有化改革的条件。前文已经论述，制度的变迁必须植根于本土的实际情况，考虑现实条件和现实需要。任何盲目地、不顾实际情况的改革都将注定是失败的，有时甚至会带来灾难性的后果。
中国尚不能实行土地私有制，一个很重要的原因是中国目前的社会保障还不是全国一体化的。那么，在人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约下，以人口平均分配、按户占有的农村承包土地实际上更多地承担起了农民家庭的社会保障功能。相比之下，土地的生产功能就被大大削弱了。从某种意义上说，这种“平均分配，共有私用”的土地制度实际上成为了中国社会最大的一个稳定器，这也是历史上曾循环往复出现的以土地为中心的农民革命没有在中国发生的原因（温铁军，2009）。可以说，只要我们还无力将8亿农民的失业和养老保障从承包地上剥离出来，交由国家财政统一承担，实现社会保障的城乡一体化，那么土地就不能私有化（曹锦清，2009）。
所以，在目前的情况下结合国家发展大的战略背景，应该继续稳定和完善现有的家庭承包经营制度，赋予农民长期、充分而有保障的土地权利。同时，加大对农村地区的财政投入，全面推进农村社会保障体系建设，逐步实现“城乡对接”和全国一体。这样才能弱化承包土地的“社会保障功能”，而强化其生产功能，提高农业综合生论文导读：营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。当前，我国农业发展已经到了必须通过创新农业经营体制，以加快建设现代农业、增强农村发展活力的历史新时期。未来一个时期，创新农业生产经营体制机制，总的思路是“守住一条底线、抓住两个关键”（回良玉，2013）。“守住一条底线”
产能力。

六、 未来展望：构建新型农业经营体系

随着工业化、城镇化的深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出一系列新的特征，但同时也面临着“谁来种地、怎样种地”等新的挑战，仍需举全党全国之力持之以恒地强化农业。党的十八大报告明确提出，要坚持和完善农村基本经营制度，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。当前，我国农业发展已经到了必须通过创新农业经营体制，以加快建设现代农业、增强农村发展活力的历史新时期。未来一个时期，创新农业生产经营体制机制，总的思路是“守住一条底线、抓住两个关键”（回良玉，2013）。
“守住一条底线”，就是充分保障农民土地承包经营权，不能限制或强制农民流转承包土地，坚持稳定和完善农村基本经营制度，切实依法维护农民土地承包经营权；同时，加快征地制度改革步伐，逐步提高农民在土地增值收益中的分配比例。
“抓住两个关键”，一是着力培育新型经营主体。既要注重引导一般农户提高集约化、专业化水平；又要注重扶持联户经营、专业大户、家庭农场，发展多种形式规模经营。二是着力发展多元服务主体。壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育壮大龙头企业，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业社会化服务体系。
参考文献：

1. 程淑兰.中国农村发展：理论与实践.北京：中国人民大学出版社，1993.

2. 赵昊鲁.马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁.北京：经济科学出版社，2007.

3. 赵阳.共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析.北京：三联书店，2007.

4. 温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化.红旗文摘，2009，（2）：15-17.
5. 曹锦清.土地家庭承包制与土地私有化.华中科技大学学报，2009，（1）：6-7.

6. 李昌平.慎言农村土地私有化.中国土地，2004，（9）：27-28.

7. 张红宇.农业农村经济如何应对严峻的形势.人民日报，2009-03-25.

8. 回良玉.深入学习贯彻党的十八大精神，巩固和发展农业农村大好形势.人民日报，2013-02-04.
作者简介：郑力文，中国人民大学农业与农村发展学院博士生。
收稿日期：2013-06-15。