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简谈执行力论生态文明建设视野下农村环保政策执行力网

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论文导读:地方政府对落实农村环保政策重视不够,粗放型经济发展方式惯性运作,地方政府绩效考核制度偏差,环保政策执行资源有限农民与污染企业博弈能力不足,以及企业治污成本的外部化等,是其主要原因。提出的主要应对措施包括:进一步提高地方政府官员农村生态环境保护意识,转变农村经济发展方式,建立体现生态文明建设要求的政府绩效考核
收稿日期:2013-03-17
作者简介:彭向刚,教授,博导,主要研究方向为服务型政府和行政执行力。
基金项目:黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省农村生态环境保护的动力机制研究”(编号:12C017)。
摘要制定环境保护政策是生态文明建设的重要举措,提高环境保护政策的执行力是加强生态文明建设的关键。目前的挑战是:在生态文明建设的大背景下,如何提高农村环境保护政策的执行效能。近年来,政府制定了一系列农村生态环境保护政策,但全国仍有20多个省出现因环境污染导致的“癌症村”。这表明农村环保政策执行不力问题十分突出。本文分析了出现这一问题的原因,认为地方政府对落实农村环保政策重视不够,粗放型经济发展方式惯性运作,地方政府绩效考核制度偏差,环保政策执行资源有限农民与污染企业博弈能力不足,以及企业治污成本的外部化等,是其主要原因。提出的主要应对措施包括:进一步提高地方政府官员农村生态环境保护意识,转变农村经济发展方式,建立体现生态文明建设要求的政府绩效考核指标体系,增加环保部门的执行资源,增强农民的博弈能力,改变企业污染的成本收益值。
关键词环境保护;政策执行;农村;“癌症村”
A文章编号1002-2104(2013)07-0013-09doi:10.3969/j.issn.1002-2104.201

3.07.003

党的十八大报告指出,建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。必须把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这对于努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展、全面建成小康社会以及中华民族的伟大复兴具有重要意义。本文认为,制定环境保护政策是生态文明建设的重要举措,而努力提高环保政策的执行力是加强生态文明建设的关键,尤其是农村环保政策的执行效能。因为在我国农村占国土面积的60%以上,乡村人口占总人口的50%以上,因而农村的环境保护政策在我国生态文明建设中更具独特地位与重要价值。为此,本文通过分析农村环保政策执行不力的问题表现及其根源,以期深入探寻提高农村环保政策执行力的有效途径。
1环保政策在农村执行不力的主要表现——“癌症村”的出现近年来,政府及其环境保护部门制定并实施了一系列旨在保护农村生态环境的法规和政策,例如,国家环保总局先后出台了《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》以及《主要污染物总量减排考核办法》;国务院发布了《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,并出台了“以奖促治”、“以奖代补”的农村环保策略和实施方案,对地方政府实行节能减排一票否决;2008年李克强在全国农村环境保护工作电视电话会议上提出了农村环境保护工作的目标和任务;2009年召开的农村工作会议指出,我国要进一步推进生态建设,推进农村环境治理。2011年全国人大通过的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中强调,要推进农村环境的综合治理,严格禁止城市和工业污染向农村扩散。这些都表明政府意识到了农村环境保护的重要性,并通过制定一系列政策加强农村的环境保护,强化农村的生态文明建设。
然而相关报道显示,截至2007年全国仍有20多个省、直辖市、自治区出现“癌症村” [1],截至2009年,中国大陆地区除西藏、青海、甘肃、宁夏4省份尚未发现“癌症村”外,其余省份出现了超过247个“癌症村”,90%以上的“癌症村”是由于化工厂、印染厂、造纸厂等企业污染环境而产生的,多集中在污染严重的厂矿周围和河流沿岸,因而呈现出多中心集中的形态[2]。而据刘丽的统计,近年来,中国“癌症村”的总数达450多个,往往丛集在污染水道的两旁或工业园区的下游贫困地区[3]。有研究表明,“几乎一切癌症看来都是由环境引起的”[4],我国的“癌症村”和环境污染有密切的关系,大多因生活环境遭到污染所致[5]。大量“癌症村”的存在说明,一些地方政府对农村的环境保护重视不够,执行环保政策措施不力,效果不佳,导致部分农村生态系统被严重破坏,农民的人身安全受到威胁。农村生态文明建设亟待加强。
2环保政策在农村执行不力的主要原因分析据萧谷同志在《人民日报》2013年3月31日《补齐乡村环保短板》一文披露的统计数据显示,全国农村每年生产约

2.8亿t生活垃圾、90论文导读:

多亿t生活污水,农村的污染排放已占到全国污染排放的“半壁江山”。这充分说明环保政策在农村执行不力的严重状况。造成这种状况的原因是复杂而综合的,主要包括思想认识不足、发展方式粗放、绩效考核偏差、执行资源匮乏、农民博弈能力不够以及企业治污成本的外部化。
彭向刚等:论生态文明建设视野下农村环保政策的执行力中国人口·资源与环境2013年第7期

2.1地方政府认识不足、重视不够

人的行为受其思想观念的支配。在建设农村生态文明的过程中,地方政府官员在执行农村生态环境保护政策时存在着思想观念上的误区。
第一,对GDP指标的片面理解和盲目追求。政府提出“以经济建设为中心”和“发展是执政兴国的第一要务”等战略思想,被一些地方政府官员简单地演变成了GDP至上的观念和GDP崇拜的思想。这种脱离环境保护和生态平衡来理解和追求GDP的思想观念,在追求物质文明过程中,忽视了生态文明建设;在重视发展经济发展过程中,忽视了环境保护和生态平衡;在重视城市环境保护的同时,却忽视了农村的环境保护。正如挪威学者Leiv Lunde对我国的生态环境状况进行调查后指出的那样,“同正在改善的城市环境相比较,农村环境趋于恶化”[6]。许多地方政府官员没有将环境保护特别是农村环保工作列入重要议事日程,这是“癌症村”形成的直接思想根源。
第二,对“稳定压倒一切”的片面理解和消极对待。政府关于“稳定压倒一切”的思想以及对改革、发展与稳定三者关系的理论阐述,是有其特殊意义的。但是,却被许多地方政府官员演绎为僵化的“维稳”观念,将其片面地理解为要确保在自己管辖的区域内、在自己的职责范围内,不能出现任何情形下的农民和件,否则就是维稳工作不力。出于这种考量,当企业严重污染问题发生并需要进行罚款、关闭或追究相关责任人的刑事责任时,地方政府往往因担心企业倒闭、职工下岗、社会失业率增加以及工人生活困难而影响社会稳定,对污染企业进行妥协性处理,大多以罚代管,罚款了事,而且罚款的数额大多在企业的盈利范围之内。污染企业当然乐于接受这种处罚,而地方政府既得到罚款又可以息事宁人,最终导致农村生态环境不断遭受严重污染,农村居民付出身体健康代价。

2.2粗放型经济发展方式的惯性

粗放型经济发展方式,是一种只注重数量而不注重质量、只注重规模而不注重内涵的经济发展方式。粗放型经济发展方式对于生态环境是一种极大的破坏。这种发展方式在欠发达地区的农村一般由两方面原因而得到强化。
一是地方政府的财政压力。根据审计署的公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额已经达到107 174.91亿元,其中政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元,占15.58%[7]。在巨大的债务压力面前,地方政府的财政压力直线上升源于:论文 范文www.7ctime.com
。有人把这种地方政府财政状况形容为“财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡级财政哭爹叫娘”[8]。与此同时,我国于1994年开始实行的分税制改革也给予了地方政府以增加财政收入的压力。如果没有一定数量的财政收入,地方政府的行政开支、公务员的工资福利以及地方的基本公共服务开支等都将难以为继。这就导致各地努力拓宽招商引资的途径,不断扩大招商引资的规模。实际上,在一定时期内,具有投资能力和投资意愿的主体往往是有限的,于是,各地方政府在招商引资方面形成了竞争关系。竞争的结果是有的地方政府忽视环境保护,不断降低招商引资的门槛,以近乎性的土地和税收优惠政策等条件,吸引高耗能、高污染企业落户本地,并最终付出高昂的农村生态环境代价。