探究浅谈地方政府性债务管理

论文导读：
【摘 要】从2009年开始，为应对金融危机、扩大内需保持经济增长，投入了四万亿经济刺激计划，一时间各地方政府纷纷匹配投入巨额资金，地方政府债务规模直线上升，为今后地方经济发展埋下隐患。因此，在新形势下加强地方政府债务管理、规范地方融资方式势在必行。本文针对当前地方政府债务举借中出现的问题，提出了加强地方政府性债务管理的建议。
【关键词】地方政府；债务管理；对策
近年来，地方政府为应对金融危机、扩大内需保持经济增长，政府性支出大幅增加，为了弥补有限的地方财力对政府性支出的缺口，举债融资助推地方经济发展，已成为当前地方政府的普遍现象。地方政府性债务资金在推动地方政府城乡一体化建设、改善民生、保障经济的持续发展等方面提供了重要支撑。随着地方政府性债务规模的日趋上升，其在地方经济发展中的地位日趋重要。因此，如何科学有效的管理地方政府性债务，保持其可持续发展值得思考。

一、地方政府性债务的概念

地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司，因政府公益性项目建设直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的债务。
政府性公益项目指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通、基本水利、非收费管网等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

二、目前地方政府性债务存在的问题

(一)债务规模增长较快

近年来，随着城乡一体化建设步伐的加快，各地大力开展基础设施、公用事业、动迁房等建设，以改善投资环境，促进地区经济发展。由于地方政府预算内财力和土地出让金财力有限，大量建设资金需要依靠融资解决。2012年央行两次下调存款准备金率，银根相对宽松，资金借贷相对比较容易，各地融资规模快速增长。同时，由于受到国家宏观调控政策影响，土地及房地产市场受到较大冲击，原来的资金链短缺，大量工程欠款沉淀下来。

(二)融资成本较高

目前，大部分的地方政府性融资都依靠银行贷款，且基本都是商业银行贷款。尽管2012年以来，国家银根相对放松，但贷款审核仍然较为严格，而各项工程计划早就开始实施，为了开工项目的持续建设，资金投入不断链，因此，只要银行放贷，地方政府就全盘接受贷款条件。商业银行贷款利率一般都在基准利率的基础上上浮一定比例，导致融资成本较高。政策性银行以及地方政府债券转贷资金利率相对较低，但对项目的各项要求比较高，所以在地方政府债务中此类债务所占比例非常低。

(三)融资渠道较单一

虽然近年来各地开始尝试使用发行企业债券、信托等方式融资，但目前主要还是依赖于银行贷款这一传统融资方式。这样的融资渠道，使得政府融资受到宏观调控的影响较大，在货币政策紧缩时，往往不易获得贷款，面临融资链断链问题。

(四)还本付息压力较大

一般从债务分年度还本付息的计划看，统计年份的下两年，面临着还本付息的高峰期，但实际情况是，每年新开工项目数量只增不减，项目建设周期长，资金投入大，造成旧债未还新债又增，借新还旧成了债务延续的重要链接方式，所以每年面临的还本付息金额随着债务规模的不断增大，也将逐步上升，年年都将是还本付息高峰期。另外2012年底，财政部、发改委、国土资源部等部门相继出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预【2012】463号）、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发【2012】162号），对融资平台公司、土地储备机构的融资行为作了进一步规范，对土地储备的融资规模进行了严格控制，2013年的融资形势变得严峻。

(五)区镇财政风险较大

国发（2010）19号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》出台后，地方各级政府对融资平台公司进行清理规范。但事实上，区镇为了筹措建设资金，利用旅游发展公司、拆迁公司、土地股份合作社等变相融资平台公司筹资的现象普遍存在。这些公司大多是区镇政府开设的纯融资的公司，基本没有主营业务，没有主营业务收入，偿还融资的主要资金来源集中在区镇财政资金，财政运行压力较大，超负荷运转风险增大，使得区镇财政背上重负。

三、加强地方政府性债务管理的对策

举债是各地推进城市化建设的重要资金来源。适度论文导读：行审批等控制机制。为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力，地方财政应建立专门的偿债基金，以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。（四）拓宽融资渠道，优化债务资金结构在现有融资方式的基础上，积极争取政策性银行贷款和地方债转贷资
举债，可以发挥债务资金的杠杆作用，提升城市形象和承载能力，推进地方经济社会事业发展，反之，过度举债，会增加地方财政风险，影响地方财政安全。

(一)加强债务管理，完善债务制度建设

地方政府应结合实际情况，制定债务归口管理、债务动态监控、债务预算审批、债务资金绩效考核监督、债务风险防控、债务偿债、债务举借责任追源于：论文范文格式www.7ctime.com
究等制度。遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，规范政府性债务举借、使用、偿还和担保行为，摸清债务底数，监控债务动态，有效防范和化解政府性债务风险，科学谨慎对待债务规模的增长，对债务资金的偿还及可持续性做好长远计划，做到未雨绸缪防患于未然。

(二)构建债务预算，规范融资举借机制

地方财政部门应积极探索“政府性债务年度计划管理制度”，对政府性债务的举借规模、债务用途、偿还计划实施全程监督管理。同时，逐步把地方债务收支纳入预算管理，形成管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制，特别是加强对新增政府性债务的审核管理，适度控制政府性债务规模，防范债务风险。要着重把握项目的有效性.选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目.坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行.整体把握债务的总体规模。

(三)加强风险防控，完善偿债准备金制

为规范地方政府举债行为，防止债务风险积累和爆发，政府必须建立一系列的地方债务预警指标体系和控制指标，对债务的违约风险进行动态和前瞻性评价，及时发现问题，最大限度地控制地方政府债务危机的发生。控制指标以反映地方财政清偿能力、地方财政流动性、地方政府信用的指标为基础，并设置相应的数值区间对现实和潜在的财政风险度进行量化。当某一地区的债务风险度接近警戒值时，立即启动预警、停止新债发行审批等控制机制。为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力，地方财政应建立专门的偿债基金，以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。

(四)拓宽融资渠道，优化债务资金结构

在现有融资方式的基础上，积极争取政策性银行贷款和地方债转贷资金等低成本融资方式，同时，积极鼓励民营资本进入公共事业领域。合理经营冠名权、广告权等城市无形资源，丰富建设资金来源。在现有融资方式的基础上，融资公司可以加大金融资产转移的幅度，通过应收账款保理、应收票据贴现、票据背书转让、发行资产支持证券等形式，将原本期限长、流动性或变现能力差的基础资产对外出售或抵押，取得流动性较强的货币资金，进一步拓宽资金来源渠道。

(五)加强工程管理，提高资金使用效率

规范工程立项、招标、造价、建设、验收等环节的工作流程，明确各部门的职责。做好工程项目的可行性研究，加强工程造价管理，通过科学合理的概预算，有效控制项目投资，严格监控资金使用，切实提高债务资金的使用效率。

(六)大力筹措资金，支持重大工程建设

继续深入优化财政支出结构，牢固树立过紧日子的思想意识，勤俭办事，厉行节约，贯彻落实公用经费“五个零增长”的要求，严格控制一般性支出增长，广植财源，壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，增强财政保障能力，确保政府实事工程、重点工程完成。
作者简介：毛晓琳，现供职于江苏省昆山市财政局，研究方向：财政政策。