简析法律保护基于监管革新与权益进展金融消费者法律保护

论文导读：
摘 要：金融危机后，金融消费者保护成为各国金融监管的重点之一。在我国金融业不断壮大发展的同时，仍然存在着金融市场严重信息不对称、金融机构实质垄断、交易地位不平等的问题，而法律制度与相关机构设置未满足实际需求，需要将树立金融消费者利益维护观念、公法与私法并济、实体法与程序法并重、建立普惠式金融消费保护体系作为实融消费者权益法律保护的实现路径，从而促进金融体系持续健康发展。
关键词：金融消费者；监管创新；权益发展；普惠式金融消费保护体系
1003-9031（2013）05-0055-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-903

1.2013.05.13

作为经济法中的一类重要主体，消费者权益保障关系着每个社会成员的福祉。随着金融商品和服务的日益普遍，尤其是在经历了金融危机之后，金融消费者作为特殊的消费者，其权益保护在消费者权益保护法修订和金融法制的完善中都引起了较大关注。我国金融消费者群体迅速壮大，但金融市场规范和金融消费者权益保护制度有所缺失，金融消费者保护的制度供给与需求不相适应。

一、金融监管与金融消费者保护

美国金融危机爆发后，学界对危机产生的根源做了重点探究。其共识之一就是，在金融的扩张和危机的酝酿时期，缺乏对金融消费者利益的关注，导致大量的有毒有害甚至掠夺性的金融产品在金融创新的掩护下充斥市场，是危机爆发的重要原因之一。美国在全面反思危机的基础上通过了《2010年华尔街改革和消费者保护法》，将消费者保护置于金融法的核心位置，并建立专门的机构——消费者金融保护署（CFPA），其金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度，而其意义和影响也是非常深远的。
首先，对金融消费者保护的加强反映了金融业发展的基本规律，体融监管的发展本质。20世纪末，金融混业与金融一体化浪潮席卷了主要的西方国家。综合经营的发展与金融产品的创新使得金融主体身份边界越来越模糊。英国、美国、日本等国家相继通过了统一的金融服务法规，传统金融法中分散使用的“客户”、“存款人”、“投资者”、“持有人”等概念逐步归结到金融消费者这个统一的概念上。面对统一而强大的金融集团，其保障问题自然引起关注。1995年英国经济学家迈克尔·泰勒Michael Taylor提出著名的“”理论，认为审慎监管和保护消费者权利是金融监管的两个目标，且二者应当置于同等重要的地位。同时也应当建立相应机构分别履行这两个职责。1997年澳大利亚分别设立了审慎监管局和证券投资委员会将这一理论率先演化为实践。
其次，对金融消费者保护的加强体现了金融监管目标的重大嬗变，突显金融监管的人本价值。长期以来美国金融监管的主要目标是保持金融业的强大竞争力，而这也是测度监管有效性的重要方面。为应对外来的挑战，监管者逐步放松管制，减少规则约束，增强金融机构的灵活性，鼓励金融创新，提高金融效率，以保持纽约世界金融中心的地位。危机之后美国各界重新反思在保障公众投资者、存款人等消费者权益方面的缺失，认识到对消费者利益的保护，应当成为金融监管的基础价值，否则将破坏金融生态并最终影响金融体系的稳定。美国通过了一系列旨在保护金融消费者权利的法案，在金融监管中将金融消费者保护提到前所未有的高度，源于：论文格式范例www.7ctime.com
美国财政部于2008年发布了《现代化金融监管架构蓝图》，指出应建立基于三个关键目标监管的监管架构：市场稳定性监管、审慎金融监管、商业行为监管（与消费者保护监管相关），将金融消费者保护作为其中的三大目标之一。根据《2010年华尔街改革和消费者保护法》在美国联邦储备委员会体系下建立金融消费者保护局，其基本职责是（第1021条）“寻求提升消费金融产品或金融服务市场的透明性、简单性、公平性及责任的可追究性”，“确保消费者能够拥有、理解、使用他们在做与金融产品或金融服务相关的重大决定时所需要的信息”。在这一目标的指引下美国重构其监管框架，进行了大萧条以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革，而且可能为全球金融监管改革树立新标尺。

二、我国金融消费者保护及其现状分析

2006年12月，中国银行业监督管理委员会发布《商业银行金融创新指引》，使用了“金融消费者”，这一概念首次出现在中国内地的法律文件中，论文导读：立法理念和具体规则方面关注群众消费者的实体经济，而对虚拟经济中的金融消费，难以达到其特殊的法律需求。而上一页1234下一页
该指引第四章还专门规定了“客户利益保护”。中国银行业监督管理委员会也在2007年发出了《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》，要求银行内部建立客户投诉的处理机制。2009年9月，中国银行业监督管理委员会在借鉴国外经验基础上启动了“公平对待消费者”项目。另外，2005年以来还在个人理财业务、个人贷款、信用卡业务等领域制定了监管规范，促使银行业务开展的规范化。
而“金融消费者”的概念在界定中也存在一些争议。根据《消费者权益保护法》，消费者是为生活消费而购买、使用商品或接受服务的人。焦点集中在金融消费是否是生活消费的组成部分，金融服务是否包含在“服务”范畴中。我们应该看到个人消费是一个多层次的、具有巨大包容性的概念。而金融已渗透到社会的每一个领域，现代金融服务特别是一些基础金融业务，已经构成个人生活中的重要组成部分。“消费”范围的扩张和保护范围的扩大是消费者权益保护法发展不可避免的趋势，而金融消费者就是消费者概念在金融领域的扩展、延伸和专业化。而且也应当关注的是金融消费的多样性和特殊性，一些投资性的、具有准入门槛的、高风险的金融产品，一般不应纳入金融消费的范畴。如美国金融服务现代化法就将“金融消费者”界定为个人、家庭或家庭成员目的而从金融机构得到金融商品或服务的个体。《2010年华尔街改革和消费者保护法》第1002条第4项对“消费者”的定义是“任何个人或者为个人利益代表本人的人、信托人或者代表”。所以，金融商品和服务也是一种消费，而对金融消费者的界定应从目的方面进行限定，股票、债券持有者作为金融消费者，在证券市场服务机构处购买的是“金融服务”，而其在发行公司处购买的“投资产品”，则应视为投资者，而非消费者。并且要将机构排除在金融消费者的范畴外，金融消费者仅为社会个体成员。当前，我国金融业日益发达，金融消费不断在全社会范围内渗透和发展，金融服务的范围不断扩展，形式灵活多变，形成了金融机构多元化、金融产品创新化和金融交易密集化的局面，同时，金融服务领域侵犯消费者权益的情况也日益严重，根据《20l0年度上海法院金融审判白皮书》，2010年上海市法院共受理一审金融纠纷案件22000多件，二审金融纠纷案件360件，服判息诉率高，审结金融犯罪案件1100多件，近1400多人。可见金融纠纷案件数量不断增多，范围不断扩大。
首先，金融市场严重信息不对称。金融商品具有特殊性，其服务是无形的，没有可供评定其价值的外形和质地等要素，消费者的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的相关信息，为了防止服务者信息欺诈及背信行为，在金融消费中就必须秉承公开交易的原则，公开是救治现代社会及工业弊病的最佳良药，阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的[3]。而金融消费者也有权知悉其购买、使用产品或所接受服务的真实情况，同时金融服务者有义务为金融消费者提供真实信息，但金融服务提供者在销售环节存在信息隐瞒，不向消费者进行相关提示，使得金融交易中信息不对称普遍存在，消费者知情权和公平交易权受到侵害。
其次，金融机构实质垄断。由于金融产品在收益结构、风险形式、费用构成、税费负担等各方面都有较高的专业性壁垒，我国从事金融业务需要经过监管部门的许可，一定程度上使得在位厂商竞争不充分，产品层面的交叉越来越多，银行自身战略定位及产品都存在同质化问题，不同金融机构设计的性质相同的金融产品和服务，消费者自由选择权和个性化选择受到限制。
再次，交易地位极度不平衡。金融消费者与金融机构之间在知识水平、信息收集源于：论文的标准格式范文www.7ctime.com
与处理能力、交涉能力、风险承受水平等方面存在巨大的差距。金融业也被政府作为关系国计民生的战略产业给予特别保护。交易双方实力不均衡压缩了可谈判的空间，并可能存在滥用优势地位的行为，如高智商高专业性的金融服务者逐利本性的驱使，使其在向消费者售卖商品时，故意或过失地作出不实的风险揭示[4]；行业协同行为较多见，查处却异常困难，消费者举证能力有限，维权成本比较高，需要耗费大量的精力和财力，地位的悬殊使消费者维权面临较大的挑战。
最后，法律制度缺失。现行的消费者权益保护法在立法理念和具体规则方面关注群众消费者的实体经济，而对虚拟经济中的金融消费，难以达到其特殊的法律需求。而论文导读：
其他金融法律法规对金融消费者保护的数量少且多为原则性规定，措施不够具体，缺乏可操作性和执行性。另外，金融消费者权益保护专门机构功能需要协调。根据分业监管的金融体制，目前“一行三会”也相应地各自分设金融消费者保护机构，但其多头分业监管存在着协调难题，所以也面临如何相互协调、职能分工等有待进一步明确的问题。

三、 我国金融消费者保护的路径改进

作为我国金融法律改革及监管的一个重要问题，保护金融消费者合法权益也成为防范金融风险、加强金融监管和促进金融体系持续健康发展的关键因素。金融产品本身具有较强的专业性、复杂性，另外考虑中国金融市场发展阶段和模式的实际情况，都要求对金融消费者给予特殊的保护。
第一，在监管理念的突破上，应将金融消费者利益的维护置于金融立法、执法的首要原则。金融机构与金融市场的改革还未结束，监管机构仍负担着本部门改革和发展的重任，致力于提高金融效率和行业竞争力。但作为金融产业最终用户的消费者却未得到同等的重视。对监管机构而言，建立审慎监管的规则、防范金融风险是其首要任务。但这种监管主要是通过机构和市场的视角来进行，而不是从消费者保护的角度。如对于信息披露制度，是金融监管及解决信息不对称的主要方式。但当前的信息披露多是为了满足金融监管者的要求，达到真实、准确、及时、完整，而不是满足金融消费者的需求，对解决消费者的信息需要方面做得还不够。因此，在信息的针对性、全面性、可理解性、风险揭示等方面应当提出更高的要求，满足金融消费者保护的需要，实现利益主体、利益客体和利益载体在金融市场之间互动互促、同质同向[5]。
第二，在金融消费者保护的方法上，坚持公法与私法并济的方式。除了赋予消费者更多的民事权利，在市场交易中防止欺诈之外，还应当运用经济法原理加强国家对金融市场的干预，通过修改补充《消费者权益保护法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等相关法律，增加对金融服务法律关系保护调整的相关条款，通过规则指引，完善法律救助，对消费者给予倾斜保护，赋予金融消费者对相关机构投诉裁量权；从经济法的角度对金融经营者课以更多的责任，强化其诚信、告知、提示、保密、信息披露等义务。
第三，在金融消费保护规则的完善中，实现实体法与程序法并重、个体保护与组织保护并行。没有救济也就没有权利。当前消费者在与金融机构发生纠纷后更多是通过司法途径解决，恰恰反映了监管体系中消费者维权功能的弱化。这就需要构建联合多方主体的金融消费者权益保护联动机制，搭建融合监管机构和社会中间层等多层次的金融消费者投诉处理平台。中国人民银行无论从微观层面，如征信管理、支付结算管理、管理等领域，还是在国家金融宏观管理与相对中立地位等方面，都对维护金融消费者合法权益有巨大作用，可由各层级银行牵头负责处理金融消费者投诉，同时内设专门负责金融消费者维权的部门[6]。同时，银行业协会作为社会中间层组织，应该发挥专业行业组织协调作用，积极协助处理金融消费纠纷，促进公平合理金融消费环境的形成。在维权途径层面，着眼于金融纠纷的专业性、金融机构的强势和消费者的弱势诉讼地位，传统解决消费者争议的途径如协商、的调解、行政部门的申诉等，难以发挥作用，应在一般民事诉讼程序的基础上构建消费者诉讼救济制度。
第四，在金融消费者系统保护的机构协调中，探索建立法定分工与授权性协作相结合的普惠式金融消费保护体系。目前在“一行三会”模式下，中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）和中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）在省以下绝大部分地市、县两级区域尚未设立分支机构，而机构网络最齐全的央行，其分支机构覆盖了全国省、地市和县，且有较高的社会认知度，因此，就地市、县两级区域的涉及证券、保险等消费者权益保护，可以在确保证监会和保监会对其相应金融消费者权益保护法定职权分工的前提下，在没有设立派出机构的地区授权由银行的当地分支机构代为履行职责，来实现法定分工与授权性协作相结合的金融消费者权益普惠保护。第五，在金融消费者保护的实现过程中，应当有步骤、规范、有效地推进相关工作。首先，应当在金融机构内部建立有效的客户投诉处理机制，提高争议解决的效率。但这种方式也面临公正性的质疑，建立独立于金融机构之外的解决方式更为迫切。其次，应当加强对金论文导读：
融机构行为和产品的监管，使金融产品标准化、透明化、简单化，加强销售行为中的信息披露、风险揭示等环节。最后，金融监管机构、行业协会组织应加大对消费者金融教育的工作力度[7]，向消费者普及金融知识、进行风险提示，提升消费者投资和理财能力。

四、 结束语

如何才能达到对消费者的充分保护？对它的衡量难以像审慎监管一样，制定细化的规则，并通过合规监管落实。但它无疑是一国金融基础设施建设的重要方面，体现在了金融机构的每个行为和金融服务的每个环节。也许英国“公平对待消费者项目”的六个方面的目标能够提供给我们一些参考，如将公平对待消费者作为企业文化的核心、金融产品的设计与销售具有针对性并符合消费者预期、保证充分的信息获取、满足消费者个性化需求、不得在产品售后阶段给消费者设置不合理的服务障碍等，将金融消费者权益保护的理念融入机构健康长远发展的需求。而待金融实践和立法条件成熟时，我国应在法律规制中确立金融消费者倾斜性保护的原则，从而实现目标监管和金融消费者利益的统筹发展。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
熊玉梅.论金融消费者知情权的保护——以美国CFPA法案为视角[J].金融与经济，2010（3）.
刘迎霜.我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴[J].现代法学，2011（3）.
[3]Louis D.Brandeis.Other People’s Money and How the Bankers Use It[M].Frederick A.Stores源于：论文的标准格式范文www.7ctime.com
Company Publishers，1914.
[4]郭丹.金融服务者风险揭示义务的法律规制[J].学术交流，2012（1）.
[5]李长健，曹俊.我国农村金融市场的文化导向机制研究[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2007（4）.
[6]中国人民银行长沙中心支行课题组，张庆昉.对银行领域金融消费者权益保护的调查与思考[J].金融经济（理论版），2010（20）.
[7]李江鸿.美国《2010年消费者金融保护法》解析[J].海南金融，2011（12）.