浅谈权益保护对失地农民权益保护法律构建

论文导读：建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积论文大全www.7ctime.com建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用
摘要：农民土地被征收造成其生存失去保障，引发的恶性事件时有发生，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响，其所隐含的社会矛盾也很深。因此，对失地农民的权益保护进行法律构建，保护他们的合法权益是统筹城乡发展，维护农村稳定繁荣、促进城市化稳健发展的关键。
关键词：失地农民；征地补偿；法律构建
1000-8772（2013）01-0193-02
随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。

一、当前农民失地现状分析

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。
国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积论文大全www.7ctime.com
建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。
据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的件、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。

二、农民失地的法律原因分析

(一)对失地农民权益保护的法律规定笼统

《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。
但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。
土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。

(二)对农民土地征收程序的不合理

根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。

(三)土地补偿和收益分配的不合理

对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。
对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。

三、国外对失地农民法律保护的做法

(一)强调公益目的

19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。
大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。
（二）严格征地程论文导读：剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。（三）征地安置补偿的市场化许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场
序
英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。
美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。

(三)征地安置补偿的市场化

许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。
英国的征地补偿是按照被征地方所受利益损失的市场价值来计算。如果被征土地涉及到商铺，还会得到一笔由于搬迁造成商业损失的补偿。
美国法律规定：政府因发展公共事业而征地，个人要做出让步，但是，政府必须提出需要征地的充分理由，以及不低于市场的足够补偿。根据美国财产法，土地征收费用包括：（1）合理补偿。指赔偿被征土地方的公平市场，包括土地的现有价值和土地未来赢利的折扣。（2）间接损失。补偿因征用而导致邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。四、对失地农民权益保护的法律构建借鉴西方发达国家在征地过程中的实践和立法经验的基础上，结合我国的具体情况，尽快修订现行《土地管理法》及有关法律中关于征地制度的规定，或者直接制定一部《土地征收法》，制定详细且有可操作性的条文来规范各级政府的征地权，完善土地征用补偿机制：

(一)完善征地制度，建立公共利益保障机制。

我国法律规定了“公共利益”这一概念，但如何界定“公共利益”并没有明示，导致司法实务中对其解释适用的混乱，侵害了被征地农民的利益。因而，可以适当借鉴国外的做法，进行“公共利益”的详细界定，从而限制行政部门的随意性。
笔者认为，公共利益的界定只是一个技术手段，至于如何保障征地的公益性，则是保护失地农民的核心所在，即谁有权来判定征地的公益性。在美国，征收是否为了“公共用途”是民选议会的独断性权利，法院只是来执行议会的决定且不能以自己对公共用途的理解去任意判断。人民是“公共利益”的最可靠的保障者，我们应当加强人大的作用，由县级以上人大决定土地征收是否符合公共利益以及征收计划和补偿方案，这样总比只在“公共利益”的内容上做文章要有效地多。

(二)严格征地程序，保证失地农民的知情权。

征地行为是宪法法律赋予行政机关的公权力，也是对土地财产权最严厉的制约，关系到众多人的切身利益，因此征地应该严格的法律程序。笔者认为，应当保证下列程序的良好运作：（1）征地前的听证程序。听证过程中要让失地农源于：大学生论文www.7ctime.com
民有充分的发言权，确定征地行为是否可行，从总体权衡如何最佳利用土地和保障被征地农民的权益的最好保障。（2）公告程序。在征地申请被审核批准后，政府部门应将拟征地的用途、位置和补偿标准等，以公告告知被征地农村集体经济组织和农户。（3）采取英国的做法，尽量避免采取强制性手段，有权征用土地的部门多采取与土地所有者合作的形式获得土地。（4）土地征用的法律救济程序。确保农民在土地征用中发生纠纷时，可以提起行政复议、行政诉讼、刑事诉讼和国家赔偿。

(三)明确征地市场化，明确失地农民的参与。

我国农村土地产权属于集体，农民对土地仅是使用权。现实的做法，在确定拟征地块的时应引入市场机制，失地农民作为市场主体一方与土地市场的购买者直接谈判并确定市场交易。

(四)提高补偿标准，保障失地农民的权益。

就耕地来言，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上物补偿费，直接忽视了农民土地承包经营权的存在。笔者认为，应采取完全补偿原则，在涉及具体补偿制度时，要细化补偿项目，扩大补偿范围，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，采用世界上许多国家（如美国、英国等）征地早已采取事先补偿机制，借鉴其通用做法，征用补偿为两部分：土地征用费和土地赔偿金；同时还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一并给予补偿。

(五)明确细化补偿费用的分配，确保失地农民的生活。

目前，补偿费用论文导读：活和养老保险支出。五、结语笔者认为，征地问题的最终解决在于制定并颁布一个完善的土地征用法律，通过这部法律来详细的约束过于强大的行政力量，使其依法征地并保障农民的合法权益，希望通过本文能对征地补偿的立法起到抛砖引玉的作用。（责任编辑：陈丽敏）上一页123
大部分归集体所有，失地农民只得到一小部分。集体是土地所有权的法律主体，应当占有征地补偿费用的一部分作为土地被征用的补偿。这部分费用应当作为集体公有财产，应当成为集体中每一个成员的基本保障基金。失地农民作为直接的受害者，应当得到补偿的大部分（如70%以上）作为今后的生活和再就业启动资金。从资金管理的安全角度来说，对其他归集体部分的土地补偿费要作为专项保障金预留，可以由县级以上社会保障资金财政专户管理，专项用于失地农民后续生活和养老保险支出。五、结语
笔者认为，征地问题的最终解决在于制定并颁布一个完善的土地征用法律，通过这部法律来详细的约束过于强大的行政力量，使其依法征地并保障农民的合法权益，希望通过本文能对征地补偿的立法起到抛砖引玉的作用。
（责任编辑：陈丽敏）