试论变迁我国高尔夫政策变迁与效果

论文导读：规、政府公文等文献资料进行文本分析，对各项涉及高尔夫政策的条文逐一联系上下文语境、意境及政策出台背景进行解读，以求更加真实地还原政策本意，整理出高尔夫政策体系。基于上述思路，本文需要获取的信息包括高尔夫政策和高尔夫项目两个部分。具体调研过程及方法如下：

2.1政策文献收集与整理政策调研主要通过“中

[摘要]文章对政府20多年来涉及高尔夫的政策研究表明，我国的高尔夫政策经历了“支持——限制——禁止”3个阶段。其中，规范和限制高尔夫用地类型的政策起到了较好效果，但限制和禁止高尔夫项目发展的政策失效；政策失效原因在于地方政府及文化、体育、旅游部门具有建设高尔夫项目的合理诉求和强烈动机，导致高尔夫政策前后不一致、部门不一致和上下不一致；对高尔夫采取规范发展政策将能起到更好效果，有利于高尔夫项目合理规划，促进高尔夫旅游科学发展。
[关键词]高尔夫；政策；政府；球场；限制
[]A
[文章编号]1002—5006（2012）08—0068—10
1 引言
国外有关高尔夫旅游的研究表明，高尔夫球场是一项重要旅游休闲资源，高尔夫旅游度假者具有人均消费高、度假时间长和出游频繁的特点，能够有效拉动和促进当地经济发展，澳大利亚、墨西哥、埃及、泰国、马来西亚等许多国家都将高尔夫球场作为重点旅游项目对外推介。国内学者针对高尔夫旅游发展模式、市场需求及结构和旅游影响的研究表明，我国具备高尔夫旅游开发条件，高尔夫旅游能够起到“推动旅游休闲业转型升级”的作用，但政府限制和禁止高尔夫项目发展的政策导致高尔夫旅游经济难以启动。由于社会舆论认为高尔夫球场占用耕地资源，在国家禁止项目建设背景下的快速增长又进一步强化了人们对高尔夫项目的质疑；面对公众质疑和指责，有部分学者调研认为，我国高尔夫球场并未占用耕地，高尔夫项目具有改善投资环境、拉动旅游业发展、带动土地升值等一系列积极作用，建议政府放松对高尔夫项目的政策限制。同时，有学者认为，“高尔夫球场未占用耕地”缺乏实证数据支撑，高尔夫项目增长明显有违政策，要求政府加强管制，加大对高尔夫项目查处力度。
显然，高尔夫政策一直是社会争论热点，但却没有相应研究系统收集、整理和分析过我国高尔夫政策。即使在上述研究争论中，也没有文献指出高尔夫项目建设受到哪些政策限制，哪些政策合理或不合理，哪些政策应该放松或收紧。也就是说，针对高尔夫政策讨论与建议的相应研究忽略了对政策内容的分析和解读；缺乏了政策内容的文本分析依据，导致相应研究要么主观地指责高尔夫违背政策，要么从高尔夫行业角度呼吁政策支持。针对上述问题，本文首先对20多年来的高尔夫相关政策进行回顾和文本分析，结合同期高尔夫项目发展数据对政策效果进行评价，以探讨各项高尔夫政策的合理性，提出相应政策建议。
2 研究思路、方法及过程
本文以高尔夫政策回顾为起点，通过对20多年来涉及高尔夫政策文件的梳理，解读各项政策出台背景以及各级政府和各政府部门的政策执行意愿；结合同期高尔夫项目发展情况，评价并分析高尔夫政策的效果，最后对政策失效的成因作深层探讨，得出结论，提出建议。因此，本文以文献研究为主，对涉及高尔夫的法律、法规、政府公文等文献资料进行文本分析，对各项涉及高尔夫政策的条文逐一联系上下文语境、意境及政策出台背景进行解读，以求更加真实地还原政策本意，整理出高尔夫政策体系。
基于上述思路，本文需要获取的信息包括高尔夫政策和高尔夫项目两个部分。具体调研过程及方法如下：

2.1政策文献收集与整理

政策调研主要通过“中国资讯行——法律法规库”，以“高尔夫”为检索词进行全文检索，对收集到的政策文件再逐一全文分析，删除与高尔夫无关或对高尔夫项目发展影响甚微的文件（如高尔夫球杆进出口关税、高尔夫汽车），同时对涉及高尔夫政策最多的国务院、发改委、国土资源部、住建部等部委近年来的所有政策逐一分析，根据文件内容和政策连续性判断有无可能遗漏相应政策。同时，将国务院及各部委出台的政策统称政府政策，把各省、市（包括地县级）政府政策称之为地方政策，以便对和地方政策差异进行比较。

2.2高尔夫球场用地类型调研

高尔夫球场用地类型具有一定社会敏感性，虽然笔者在高尔夫行业内有很好的研究进入性，但也较难从开发商渠道获得真实的用地数据。由于所有高尔夫球场的施工皆以专业造型设计为依据，设计公司在进行规划设计前必须对项目地进行详细勘测，能够十分全面、准确地掌握球场原貌及土地类型，并会作为案例和成果长期保存。因此，本文的高尔夫球场用地调研主要从高尔夫球场设计机构获取，分别从两家球场设计机构获得了34家球场项目的土地原貌信息，将土地划分为耕地、林地、荒山、草山（包括牧场、市政待绿化用地）和水面（包括沼泽、滩涂）5类，对34个样本项目的各类用地面积进行统计。

2.3高尔夫项目发展历程调查

国内没有权威机构发布过高尔夫球场数据，本文根据2011年广州豪富高尔夫公司的《中国高尔夫旅游指南》、香港富通公司的《中国高尔夫球场指南》以及深圳朝向公司的《朝向白皮书——中国高尔夫行业发展报告》中所列出各高尔夫球场开业时间等相应信息反推各年新增的高尔夫项目数；另外，高尔夫球场规模有大有小，国际上对高尔夫球场数量统计分为18洞均值数和俱乐部数（登记注册的法人数）两种方法，本文采用的项目数为第二种统计方法，即一家高尔夫俱乐部视为一个项目，并以开业时间计人当年净增项目数。
3 高尔夫政策变迁分析
3.1政策
从本文收集、整理的国务院及各部源于：论文参考文献格式www.7ctime.com
委所出台政策中有关高尔夫内容来看，政府的高尔夫政策经历了由支持到限制、由限制到禁止的演化。各阶段的主要政策及解读如下：
3.

1.1鼓励发展政策（1993年之前）

本文查找到国内的高尔夫政策文件起始于1992年，即国务院以国函[1992]132～140号连续9个文件分别同意了北海银滩、大连金石滩、福建武夷山和湄洲岛、广州南湖、杭州之江、江苏太湖、昆明滇池、青岛石老人、上海横沙岛等10个国家旅游度假区的建设规划，这10个项目规划中都包括高尔夫球场。从财政部的财农税[1993]字第59号文要求“高尔夫征用耕地必须缴纳征地税”和后续系列政策文件（见表1）相应规定来看，在1993年之前，高尔夫球场建设不但可以使用耕地，甚至可以免征耕地使用税；作为鼓励外商投资项目（国家计委、经贸委、外经贸部令[1论文导读：“扶持文化产业发展，高尔夫球以营业额3%缴纳文化建设费（赣府字4号，国家规定为15%）”等利好高尔夫的政策。在国办函（2010）121号文件之后，曾经出台过限制或禁止政策的河北和河南两省分别提出“重点发展以廊坊、涿州为代表的首都周边高尔夫项目聚集区（冀体字3号）和规范高尔夫项目发展（豫政办3号）”等政策。在地（市）级政府所
997]第7号文），还可以享受到“两免三减半”的外资企业税收优惠政策。这表明，在1993年之前政府对高尔夫项目采取了鼓励政策，1992年国务院直接连续发出的9个同意高尔夫球场建设的文件就是最好的说明。
3.

1.2限制发展政策（1993～2003年）

自1993年开始，国务院开始关注高尔夫球场盲目建设问题，政府有关高尔夫的政策明显由支持转向为限制。从表1可以看出，国务院及下属各部委先后出台了有关高尔夫项目的用地类型、审批、税收、环评、管理等方面的规定：一是对用地类型的要求不断提高，1997年开始严禁占用耕地等优质土地；二是2000年开始，球场用地审批权限由地方政府上升到国土资源部；三是从2002年开始，高尔夫项目由鼓励外商投资直接转变为限制投资；四是在环境保护上，国家环保局两度发文明确要求高尔夫项目建设必须编制环境影响报告书；五是在税收上，高尔夫球场的营业税在2001年6月份由5%上升到了20%。由此可见，从1993年开始，政府对高尔夫项目发展由支持转为限制，且限制越来越严。
3.

1.3禁止发展政策（2004年至今）

在源于：论文格式模板www.7ctime.com
所有高尔夫政策中，最值得关注的是2004年国务院的1号文，即《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，由于该“暂停”之后，没有相应文件允许球场再开工，标志着高尔夫项目建设在政策上从此时被禁止。此后出台的系列政策大多围绕着如何对待建、在建和运营项目进行清理整顿，如表2所示。
国务院的1号文专门针对高尔夫球场，这表明高尔夫项目在当时已经成为政治问题。在2004年和2007年由国务院直接颁发的28号文和8号文中，皆明确要求“继续停止”和“特别要禁止”高尔夫球场项目，国务院、发改委、国土资源部、建设部、税务总局、环保部皆在国务院文件基础上，分别出台了相应配套政策以执行国务院文件；这表明政府对高尔夫项目清查、整顿采用“组合拳”，即国务院发布相应文件后，各部委行使各自职能出台相应落实政策。在国务院及各部委大力禁止高尔夫项目发展的同时，国家旅游局和假日办仍从高尔夫旅游角度发文提出了“开发高尔夫旅游产品”（假日办[2005]10号文）和“促进高尔夫设施生产和高尔夫人才培养”（旅发[2007]51号）的政策，这一现象值得关注。
在2007年下半年至2009年上半年的两年多时间里，国务院及各部委没有发布任何有关高尔夫政策。2009年9月30日，则由发改委、国土资源部、环保部、住建部、工商总局、体育总局和旅游局等七部委组成联合调查组，开始对高尔夫用地情况进行摸底（发改办社会[2009]1993号）。此后国务院及出台文件中明确要求“规范高尔夫球场发展”和“大力培育高尔夫用品”（国发[2009]41号及国办函[2010]121号），这似乎表明政府为了发展高尔夫旅游休闲业对高尔夫的政策有所松动。随之而来的“发改社会[2011]741号”文件要求各地方政府对“国办[2004]1号文”之后违规违建球场进行综合清理整治，提出要查处和追究相关渎职失职单位和个人的责任，但对整治到位的球场从新从高缴纳相关规费后可相关手续。
实际上，“综合清理整治”是“规范发展”的前提和条件，但在追究渎职失职责任和社会舆论监督双重压力下，开发商既不敢报批、各政府部门也不敢审批新球场，高尔夫项目到目前为止仍然处于禁止发展期。

3.2地方政策

本文对省级政府的政策分析发现，仅有福建、广东、河南、江苏、湖南、湖北、吉林、四川、海南、浙江、江西、重庆等12个省级政府（包括厅局单位）发布的文件中涉及过高尔夫。其中，广东、福建、四川、江苏、湖北、河北、湖南、河南等8个省的高尔夫政策与政府基本一致，或限制和禁止高尔夫用地，或提高税率，但海南、吉林、江西、重庆等在国家出台限制或禁止高尔夫项目政策的同时，颁发的文件中明确提出“鼓励高尔夫球场适当科学发展”、“积极引导高尔夫等新型旅游产品的开发建设（吉发[2006]31号）”、“扶持文化产业发展，高尔夫球以营业额3%缴纳文化建设费（赣府字[2002]4号，国家规定为15%）”等利好高尔夫的政策。在国办函（2010）121号文件之后，曾经出台过限制或禁止政策的河北和河南两省分别提出“重点发展以廊坊、涿州为代表的首都周边高尔夫项目聚集区（冀体字[2011]3号）和规范高尔夫项目发展（豫政办[2011]3号）”等政策。
在地（市）级政府所出台的相应政策中，仅有广州、深圳、汕头、南京、苏州、成都、厦门等7个城市出台过限制高尔夫项目建设的相应文件，同时却有贵阳、宁波、长春、郑州、许昌、哈尔滨、大连、无锡等9个城市在2004年之后颁布文件，或同意高尔夫球场建设，或加强高尔夫旅游产品开发，或将高尔夫球场作为招商项目等。
由此可见，政府对高尔夫项目的限制和禁止集中体现在两个方面：一是在用地类型上，1997年开始禁止使用耕地、林地等优质土地建设高尔夫球场；二是在高尔夫球场项目发展上，2004年开始暂停和禁止所有球场项目建设。但高尔夫旅游则一直未被限制，在限制和禁止球场项目发展政策背景下，文化、体育、旅游部门及地方政府则主要从促进旅游休闲业发展角度颁发利好高尔夫的政策。由于高尔夫旅游休闲业必须依赖于高尔夫球场，促进高尔夫旅游休闲业发展势必需要建设高尔夫球场，这与限制和禁止项目建设的政策有所冲突，势必影响政策效果。
4 高尔夫政策影响及效果分析

4.1对项目用地类型的影响

高尔夫项目建设需要两年时间，为了与1993年和2003年政策调整相对应，本文分别将样本球场的开业时间以1995年和2005年为节点，以5年为一个阶段进行划分，统计各阶段高尔夫项目中耕地、林地、荒山、草山和水面的所占面积及比例，整理出各个时期高尔夫项目的土地使用性质，如表3所示。
从表3可知，不同时期的高尔夫球场用地类型发生了较大变化，表现为：（1）耕地和林地所占比例在持续下降；尤其是耕地所占比例由1990年以前的38%下降至1.2%；1995论文导读：高尔夫项目运作空间。5.3政策的前后不一致高尔夫政策在时间上的前后不一致不仅指政策由支持到禁止的前后逆转，还包括同一时期内政府在政策执行上时紧时松上一页1234下一页
年以后的下降更为明显，这与国务院和国土资源部从1993年发文限制高尔夫项目使用耕地的时间一致，表明保护耕地的政策“高压线”得到执行。（2）荒山及草山所占比例持续上升，这两类性质用地几乎占到了近期高尔夫项目用地的70%，表明绝大多数高尔夫项目使用了劣质土地。（3）水面所占面积持续略微上升，主要与高尔夫设计师理念转变有关，既尽量选址在地表径流多的区域，以降低球场用水成本。从各类土地性质在高尔夫项目用地中所占比例变化与高尔夫政策在时间上的对应关系来看，政府禁止使用耕地等优质土地的政策对项目用地类型产生了重要影响，导致绝大多数球场选择了草山和荒山进行项目建设，这表明高尔夫用地政策起到了十分积极的效果。

4.2对项目数量发展的影响

本文研究统计出自1984年以来各年的政策、新增项目及项目累计数量，如表4所示。
在表4中，1984年至1993年的第一个10年里，高尔夫项目增速有限，皆为个位数增长，每年新增数量最多不超过4个；从1994开始，突然跃至两位数增长，在至2003年的第二个10年间发展最快的1996年和1997年分别新增25个和24个，其他年份新增项目在20个以内；从2004年开始，每年新增高尔夫项目皆超过25个，净增数量明显加快。高尔夫项目增长周期与高尔夫政策的3个阶段在时间上恰好完全重合，这表明球场项目增长与高尔夫政策可能存在着紧密联系。为了更清楚地看出近30年来我国高尔夫项目的增长过程及其与政策的关系，本研究以政府涉及高尔夫项目发展的关键性政策为节点，绘制了各时期新增项目数量与政策的对比图（图1）。
从图1可以看出，虽然1993年以来政府对高尔夫项目的政策经历了支持到限制、限制到禁止的3个发展阶段，但年增高尔夫项目数量呈现震荡上升趋势，尤其是在更严厉的政策出台当年及次年，高尔夫项目净增数达到阶段高峰值；这似乎表明政府越限制，增长数量越多，限制和禁止高尔夫项目发展的政策明显失效。
然而，高尔夫球场建设需要两年的周期，从图1可以看出，在政府新一轮更为严厉政策出台后的第3年，项目新增数和增速明显放缓，进入震荡下降期。这表明政府出台更严厉的政策主要基于对各地在建和待建球场项目过多、发展过快的考虑。高尔夫球场建设周期及总体增速下降的事实表明，政府限制球场增长的政策具有一定效果；但2004年禁止球场建设以来我国高尔夫项目数量仍然翻倍的事实则表明，禁止高尔夫球场项目建设的政策没有执行到位，政策效果不佳。
5 高尔夫政策效果欠佳的原因分析
相应研究表明，我国财政分权体制产生了市场分割和地方保护主义，加上官员晋升锦标赛模式下激励官员的目标与政府职能的合理设计之间的冲突，使得政府和地方政府以及各政府部门之间在部分经济和社会问题上存在分歧，政府内部在政策执行过程中存在博弈。政府内部在高尔夫项目发展问题上的博弈导致高尔夫政策出现上下不一致、部门不一致和前后不一致是限制和禁止高尔夫项目发展政策效果欠佳的主要成因。

5.1政策的上下不一致

上下不一致表现为同一时期政府和地方政府在高尔夫发展政策上的不一致。在我国，上下级政府关系非单纯的正式权力关系，在相应政策问题上存在着多种谈判和博弈形式；在国务院及各部委密集发布限制、清理、暂停和禁止某种行为（如征地、拆迁、上马高能耗项目），地方政府不出台与之相应的配套政策，其实是与政府谈判和博弈的一种表现。绝大多数省市不紧随政府出台限制和禁止高尔夫项目的执行政策，可以看成地方政府对高尔夫项目发展的支持和默许。即使在响应政策方面发文最多的广东省，同时期出台的执行政策也大打折扣，如1995年国务院文件要求“严禁高尔夫球场占用耕地”，广东省政府同期文件变为“原则上不准占用耕地”。吉林、河南、海南明确发文支持高尔夫项目，更能表明政策在省级政府受到了抵制；限制或禁止建设高尔夫球场的地、县级政府则更少，甚至于多个地级政府公摘自：硕士论文答辩技巧www.7ctime.com
开发文鼓励高尔夫项目发展。
在财政分权体制和官员晋升锦标赛模式下，地方政府鼓励高尔夫项目建设的动机明显，这不仅因为高尔夫项目能够起到改善投资环境、提升城市形象、带动土地升值的作用，更因为高尔夫项目直接投资近亿元，加上房产及旅游配套项目，总投资达到10亿元级规模，对当地政府财税贡献明显。超过10亿元投资项目对绝大部分地级市来说都算得上大项目，促进当地经济发展的强烈动机和需要使得地方政府默许甚至鼓励高尔夫项目发展。高尔夫政策上下不一致增加项目发展空间，这也体现了我国上下分治的治理体制及稳定机制。

5.2政策的部门不一致

从各政府职能部门出台的高尔夫政策可清晰看出同一级政府（国务院各部委）不同部门对高尔夫项目发展的态度迥异。从国务院出台过涉及高尔夫政策的9个部委来看，发改委、国土资源部、环保局、住建部对高尔夫项目发展始终采取否定态度，表现为国土部门一直出台严格限制、审查和禁止高尔夫用地的政策；环保局自成立以来就要求加强对高尔夫项目的环境评估，住建部则明确限制和禁止对高尔夫项目（含地产）建设审批。但、体育总局、旅游局则一直未在国务院出台限制、暂停和禁止高尔夫项目政策之后，发布相配套的执行政策。即使在国务院密集出台严格清理、整顿高尔夫项目的政策背景下，国家旅游局或将高尔夫球场评为4景区，或发文鼓励推出高尔夫度假产品，或将高尔夫列为重点旅游项目。
在官员晋升锦标赛模式下，同级政府各横向部门（“块块关系”）从各自行政管理职能考虑，难免会与另一职能部门存在冲突而进行博弈，各部门在政策执行中的博弈不一定皆为负效应，很多时候能够让政策更加兼顾到多方利益。从各部委政策中有关高尔夫的文件不难看出，政府部门之间对高尔夫项目发展存在分歧和博弈，这种部门之间不一致会影响到限制和禁止高尔夫项目发展的政策执行效果，增加高尔夫项目运作空间。

5.3政策的前后不一致

高尔夫政策在时间上的前后不一致不仅指政策由支持到禁止的前后逆转，还包括同一时期内政府在政策执行上时紧时松论文导读：而出现了和地方政策的上下不一致；同级政府各部门从其行政职能出发，对高尔夫政策存在分歧，使得高尔夫政策在政府部门之间不一致。政策上的三个不一致是高尔夫项目在“禁止”政策背景下仍然快速发展的主要原因。限制和禁止政策看似没有影响到高尔夫项目发展，但这种逆政策的增长产生了系列负面影响，让地方政府和开发商在
。从表1可以看出，1997年、2002年和2007年都是阶段时间内出台限制型政策最密集、最严厉的时期，紧随其后的1998年和1999年、2003年、2008年却没有限制高尔夫项目发展的政策出台，是什么原因导致限制型政策突然中止了？只要联系我国经济发展周期就不难发现，这3个时期分别是受到东南亚金融危机、“非典”和国际金融危机冲击之后的经济低迷时期，政府迫切需要加大投资以拉动经济增长；由于高尔夫项目具有较强的带动房地产和旅游业发展的经济作用，促使政府放松高尔夫政策，这也是为何近20年来我国高尔夫项目“逆势发展”的原因。高尔夫项目发展政策的前后不一致能够为一些待建、在建及被暂停的高尔夫项目赢得发展空间，从限制和禁止型政策的执行间隙中能够获得一定的发展时机，地方政府和开发商几乎形成了“瞒报或拖延至经济不景气的政策宽松期公开高尔夫项目以既成事实”的行业惯例。6 结论及建议
对国务院及各部委和地方政府20年来涉及高尔夫的文件进行收集、整理和分析发现：（1）政府的高尔夫政策经历了“从鼓励至限制、从限制到禁止”的变迁；（2）同期高尔夫项目用地类型表明，限制及禁止使用耕地、林地等优质土地建设高尔夫球场的政策执行效果好，高尔夫球场用地类型趋向合理，200摘自：毕业论文摘要www.7ctime.com
5年之后的球场用地皆以荒山、草山为主，占用优质土地现象得到了有效控制；（3）同期高尔夫项目数量增长数据表明，虽然高尔夫球场增速受到政策影响，但限制、暂停及禁止高尔夫项目建设的政策执行不到位，每年球场项目净增量居高不下。对政策出台时间及内容的进一步研究表明，每逢宏观经济遭遇外部危机或重大事件冲击时，政府限制或禁止高尔夫项目的政策会相对宽松，出现政策及执行上的前后不一致；财政分权体制和官员晋升锦标赛模式下地方政府（尤其是地县级政府）具有发展高尔夫项目的动机，不愿执行限制和禁止高尔夫项目建设的政策，甚至明确鼓励，从而出现了和地方政策的上下不一致；同级政府各部门从其行政职能出发，对高尔夫政策存在分歧，使得高尔夫政策在政府部门之间不一致。政策上的三个不一致是高尔夫项目在“禁止”政策背景下仍然快速发展的主要原因。
限制和禁止政策看似没有影响到高尔夫项目发展，但这种逆政策的增长产生了系列负面影响，让地方政府和开发商在政府长期清理、整顿行动中形成了“瞒报、拖延以既成事实”的惯性思维，既影响到政府的威信和公信力，引起社会对地方政府的质疑，又损坏高尔夫运动的社会形象，强化了舆论对高尔夫项目的指责。政府似乎已经认识到一律禁止的政策不可行，从促进旅游休闲业发展角度给出了“规范发展高尔夫球场”的新政策；但由于并未就如何“规范发展”出台具体的后续政策指引，在11部委综合清理整顿未出结果背景下，地方政府和开发商沿用惯性思维继续违法违规建设球场，这不仅难以发挥高尔夫促进旅游休闲业转型升级的积极作用，还可能进一步恶化高尔夫的发展环境。因此，本文提出以下建议：（1）应坚持高尔夫球场不得使用耕地、林地等优质土地的政策，同时明确高尔夫项目用地类型，鼓励高尔夫球场使用荒山、草山等劣质土地；（2）政府应充分重视地方政府建设高尔夫球场的动机和需要，将“规范发展”的政策具体化，如允许地方政府将高尔夫项目纳入发展规划，同时明确高尔夫项目审批流程，采用高尔夫项目审批公示等方式，主动接受公众对用地类型和开发过程的监督；（3）应就高尔夫球场对环境、资源、经济和社会影响进行综合评估，在兼顾各政府部门利益的前提下实现部门政策的协调一致，更好地发挥高尔夫项目的积极作用。
致谢：本文为博士后研究成果，对合作导师保继刚教授给予的帮助表示感谢。
[责任编辑：刘鲁；责任校对：吴巧红]