高校教职工代表大会法律地位与权利边界

论文导读：
摘要：高校教职工代表大会是教职工行使权利和管理学校的基本形式。现实中，高校教代会的权利边界存在着权利被边缘化、权利内容被压缩、权利保障机制不健全等问题。高校教代会权利的落实，不仅要尽快出台“高等学校教职工组织法”，而且要增强教代会的权力、对教代会进行组织制度变革、扩大教师对教代会的参与，使教代会真正成为教师身份群体的聚合体。同时，高校教代会与党委、工会等诸多主体会形成不同的法律关系，在不同的法律关系中，各自构成的法律关系属性、内容以及责任承担的方式是不同的。
关键词：高等学校；教职工代表大会；法律地位；权利边界
2010年7月29日、国务院颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》第四十条“完善中国特色现代大学制度”中，明确指出要“加强教职工代表大会建设，发挥群众团体的作用”，可见，建立健全教职工代表大会制度，对中国特色现代大学制度的建构起着举足轻重的作用。然而，我国高校教代会在具体的运作过程中，存在着领导认识不到位、教职工参与意识淡薄、教代会法律地位不明确、教代会职权没有全面落实、教代会监督作用弱化、制度化与规范化的组织机制不健全等问题。因此，我们当前的任务就是要从法律上完善高等学校教代会制度，确定高校教代会的法律地位，明晰高校教代会及其代表的权利边界，理顺高校教代会与党委、学校、工会的关系。

一、高等学校教代会的产生及法律依据

高校教代会的产生是从企业职工代表大会的经验与启示中发展起来的，它是党和政府自上而下推动和发展起来的组织，不是教师自发的组织。
1980年6月，全国总工会党组给书记处写了《关于学校试建教工代表大会制度的请示报告》，经批准后，在全国各省市的学校中推广开展试点工作。而且，同志在1980年8月政治局扩大会议的讲话中十分强调发扬社会主义，明确指出：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。这是早已决定了的，现在的问题是推广和完善化。”1980年11月3日，书记处会议还做出决定：“学校特别是高等院校的教职员工代表大会的组成和职权，应当专门研究，制定单行条例。”1981年教育部和全国教育工会召开了“教职工代表大会试点汇报座谈会”。会议认为：“党委领导下的教工代表大会是广大教职工群众参加学校管理的好形式，应尽可能做到定期召开，形成制度。教工代表大会可以审议校长的工作报告：对学校工作提出批评和建议；对干部实行监督；在学校职权范围内，对某些涉及教工切身利益的生活福利等方面的问题做出决定。认真收集和处理教工群众的提案，是教工代表大会的重要工作。教工代表大会不设常设机构，以工会基层委员会作为它的工作机构。”从教代会试点的汇报总结中可以看出，教代会所具备的主要是审议、建议和监督权，在教职工福利分配方面具有部分决定权。最初的设计就已经将教代会定位在两个方面，一是教师行使管理权利的机构，同时也是接受党委领导，积极配合辅助校长工作的机构。后来试点的面进一步扩大，截至1983年7月 “高等学校教职工代表大会工作座谈会”时，全国已有9.2％的学校成立了教代会。1985年１月教育部、全国教育工会颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》 （以下简称 《暂行条例》），教代会的性质和功能通过正式文件得到了表述。《暂行条例》 是指导和规定全国高校实施教代会制度的主要依据，也标志着高校教代会从试点走向制度。
《高等学校教职工代表大会暂行条例》的颁发，使高校摘自：毕业论文免费下载www.7ctime.com
教代会制度建设进入了一个新的发展阶段。高校纷纷召开教职工代表大会，建立教代会制度。经过3年多的努力，到1988年7月，全国有60%的高校建立了教代会制度。1989年12月，发出了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》，各级党委对工会工作的领导明显加强，高校教代会制度的建设也明显加快。一些省市教育工委、教育行政部门把高校工会、教代会工作列入高校党建和思想政治工作先进学校的考核评审条件，对高校教代会制度进行了检查、调研，提出了新的要求。如北京市于1995年3月下发了《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会建设的意见》。在教育工会内部，对教代会制度的建设也明显加强，将其作为合格、先进、模范职工之家的重要考核条件，许多省市教育工会还制定了《教代会工作规范》，与党政联合制定了教代会评估条例，有步骤地开展了教代会评估。1996年，国家教委、全国教育工会在沈阳召开了教代会评估工作现场经验交流研讨会。到1998年底，全国普通高校教代会建制率达100%，绝大多数高校能做到按期换届，定期召开，90%以上的学校坚持每年召开一次教代会。学校教代会工作制度、组织制度健全，工作质量明显提高。
同时，伴随国家和法制的建设步伐，教育立法的进程明显加快。在国家颁布的一系列法律法规中，明确地把学校管理、监督的内容写了进去，对教代会作了明确规定，从而确定了教代会的法律地位。《中华人民共和国宪法》第2条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。我国《教育法》 第30条第3款规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与管理和监督。” 《教师法》 第7条中关于教师享有的权利中，也明确规定教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的管理”。《高等教育法》 第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与管理和监督，维护教职工合法权益。”
据此，教代会取得了合法地位，开始走向法制化。这些政策、条例和法律都对高校教职工参与学校的管理、监督以及教代会的地位提供了政策依据和法律保障。高校教代会是保障教职工参与高校管理与监督，维护教职工合法权益的一个重要组织形式。高校教代会要接受党委的领导论文导读：地执行党的方针政策和国家的法律、指令，认真做好本职工作，积极参加教代会的活动，密切联系群众，听取和反映群众的意见和要求，做好群众工作”。上述教代会的职权及其教职工代表所享有的权利以及应履行的义务中，要真正体现教职工当家作主的精神，就必须把职权与权利落到实处。同时，要认识高校教代会的法律地位，要真正地行
，其不具有独立性，是高校内部的一个重要权力机构。

二、高等学校教代会的法律地位

高校教代会的法律地位是指以法律形式规定的高校教代会在社会关系中的地位，以及高校教代会所享有的权利和应履行的义务。高校教代会的法律地位是通过高校教代会在法律关系中的权利和义务关系以及教代会与其他主体的关系中体现出来的。
《暂行条例》 第5条规定：“教代会在本校权限范围内行使下列职权： （一）听取校长的工作报告，讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题，并提出意见和建议。（二）讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其它与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行。（三） 讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法，以及其它有关教职工的集体福利事项。（四） 监督学校各级领导干部。可以进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖，晋升，或予以处分、免职。”可以概括为：审议建议权、审议通过权、审议决定权、对学校领导干部的评议监督权。而且， 《暂行条例》 第9条进一步对教职工代表的所享有的权利也进行了规定，即“教职工代表按照规定的程序，有权提出提案和议案；有权就大会的各项议程充分发表意见，参加表决；有权对教代会的工作提出批评和建议；有权对有关部门提出询问；行使正当权利而遭受打击报复时，有权向有关部门申诉控告。”同时，通过教代会闭会期间各专门委员会的工作开展和教代会代表巡视、听证、咨询、旁听、评议干部等管理制度的创新，落实广大教职工行使当家作主的知情权、参与权、监督权，调动广大教职工主人翁的精神和责任感，使他们真正感到学校管理以人为本的理念、人格尊严和价值的实现。
教代会在行使权利的同时，也要履行义务。如《暂行条例》第7条规定：“教代会要尊重和支持校长行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守各项规章制度，以主人翁的责任感努力完成各项工作任务。” 而且 《暂行条例》 第10条进一步对教职工代表的应履行的义务也进行了规定，即“教职工代表的义务是：努力学习并模范地执行党的方针政策和国家的法律、指令，认真做好本职工作，积极参加教代会的活动，密切联系群众，听取和反映群众的意见和要求，做好群众工作”。
上述教代会的职权及其教职工代表所享有的权利以及应履行的义务中，要真正体现教职工当家作主的精神，就必须把职权与权利落到实处。
同时，要认识高校教代会的法律地位，要真正地行使高校教代会的职权，必须理顺其与诸多主体的法律关系。具体来讲，高校教代会与高校诸多主体的法律关系，主要涉及党委会、校务会或校长办公会与教代会的法律关系以及教代会与工会的法律关系两个方面。
一是关于党委会、校务会或校长办公会与教代会的法律关系。教代会相对党委会和校长办公会或校务会来说是一个更为广泛的议事决策机构。一方面会议要审议校长的年度工作报告和其它相关报告（如财务决算报告），讨论事关职工利益和学校发展的大问题等；另一方面要收集群众的提案并积极落实经会议确定的重点提案，使教职工的利益和权利得到保证。另外根据需要进行评议行政领导，即对校务管理进行监督，同时向党委或行政反馈群众的意见或建议。提交到教代会的任何讨论议题，如会议一旦形成决议，行政一般必须坚决执行，党委或行政不能对教代会决定的事项再行决策，若对决定存在疑义也只能按程序提请会议复议。所以教代会实际上就是一种教职工参政议政的合法形式，是学校工作接受教职工年度评议的一种重要方式，也是学校各级领导接受教职工监督和信任评议的合法程序。这说明教代会在高校的地位和作用是十分重要的，是党委会和校务会等不能取代的，也是现代大学制度的重要组成部分。
二是关于教代会与工会的法律关系。工会的主要社会职能是维护职工的合法权益和权利，参与管理和制度建设，而教代会是学校的一种重要的且不可替代的会议制度，她具有广泛的代表性，是事关教职工重大利益事务的决策机构，具有“立法”的性质。通过其决定的事项，学校行政必须执行。教代会制度也是职工表达意见的重要保证，是学校的权力机构之一。这里需要说明的是，虽然 《暂行条例》 只是规定教代会“是教职工群众行使权利，管理学校的重要形式”，而没有明确教代会是教职工行使管理权力的权力机构，这是我国目前法律法规、行政规章在立法内容方面的瑕疵。从应然层面来讲，教代会应该是教职工行使管理的权力机构。而工会不是学校的权力机构，没有决策或“立法”的权力，但作为教代会的日常工作机构，工会委员会担负了教代会的日常工作，负责教代会的筹备和休会期间联席会议的准备工作；另外，工会组织系统可以通过平时有效的工作，发挥其自身的积极作用，监督校务公开执行情况，收集群众对学校工作的意见或建议，及时建议召开教代会或联席会议研究和解决问题。由于工会主席一般是教代会的主要筹备者之一，又是教代会闭会期间联席会议的主持人之一，因此，常常容易使人们产生一些错误的认识，认为工会与教代会是一致的。另外还要特别注意不要以工会委员会会议代替教代会联席会议，因为它们的职责和权利不同。

三、高等学校教代会的权利边界

现实中，高校教代会的权利边界则存在着模糊性。一方面表现为在高校权力结构构造中教代会的权利被边缘化，另一方面表现为高校教代会的权利内容被压缩以及教代会权利保障机制不健全。
首先，高校权力结构构造中教代会的权利被边缘化。在我国高等学校内部权力构造中，高校的党委和行政成为真正掌权者。高校教代会的制度合法性在高校中的地位和作用受到冲击。由于缺乏类似“高等学校教职工代表大会组织法”等法律、法规或规章，高校教职工代表大会不能真正构成对高校现行权力结构的冲击。在许多高等学校，为了保证学校决定在教职工代表大会得以通过，学校党委、行政从教职工代表的选择到教职工代表大会的内容与程序都要经过“严格审查”；谁作为发言人，做什么内容发言也都要“严格把关”。由于法律没有对“以教师为主体”作出具体的规定，一些高等学校甚至全国重点高等学校在教职工代表组成问题上大做文章，教职工代表主论文导读：
要以党政系统的管理干部和院系、科研单位的主管领导为主体。从形式看，教职工代表依然是以教师为主体的，但由于大多院系、科研单位的主管源于：毕业设计论文致谢www.7ctime.com
领导都具有双重身份，既是行政干部又是专业人员，真正没有行政的教师在教职工代表中所占比例很低，甚至极少。教职工代表大会在一定程度成为高等学校的“行政扩大会议”。由于行政隶属关系的存在，作为下级，服从学校的决定是不可推卸的责任，因此，通过教职工代表大会实施对学校聘任权的监督仍是一个美好的理想。[3]而且，近年来，一些学校的教代会已经名存实亡了，有的一两年不开一次，即使开，也是形式主义，有决议也不执行。而且，学校也没有专门的教代会机构，一般由工会代管，而现在的学校工会明显的是三种类型的工会：一是养老型，由退居二线校内或上级教育机关的领导组成，混几年退休；二是休闲性，由一些有背景、没能力、不好安排具体工作的人员组成，每天无所事事；三是附庸性，完全是校长的代言人，借工会之口，传校长之心。这样的工会如何能够代替行使教代会的权利？因此，教师呼唤货真价实的教代会成为教师心中普遍的声音。[4]其次，高校教代会的权利内容被压缩以及教代会的权利保障机制不健全。高校教代会权利内容被压缩甚至存在着落空的嫌疑是毋庸置疑的。从教代会最基本的权利即监督权来说，教职工代表大会能否行使对党委的决策权和校长的行政权的监督？回答是否定的。从权力隶属关系讲，高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的，它只对党代会和上级党委负责，并不对教职工代表大会负责。而且依据《高等学校教职工代表大会暂行条例》的第3条、第18条的规定：“教代会应坚持四项基本原则，遵照党的方针、政策和国家的法律、指令，在学校党委的领导下行使职权。”“学校工会委员会承担教代会工作机构的任务，在党委领导下，会同有关部门做好下列工作： （一） 做好大会的筹备工作会会务工作，组织选举教职工代表，征集和整理提案，提出大会方案和主席团人选提议名单，经党委批准后，召开大会……”所以，依靠教职工代表大会和学校工会无法行使对高校党委的监督。如果说教代会无法行使对学校党委决策权的监督，那么，它能否有效行使对高校行政权的监督呢？回答也是否定的。如上所述， 《高等学校教职工代表大会暂行条例》 第5条规定对教代会的职权进行了规定。这四项权利可分为两类：即自主性权利与辅助性权利。自主性权利是教代会能够自主决定的事项，主要集中在教职工集体福利方面；辅助性权利是教代会参与但不拥有最终决定权的事项，包括对学校发展规划等重大问题的建议、相关问题的讨论认可以及对学校各级干部的监督。但由于学校的行政权掌握在校长手中，校长可以按照自己的意愿决定教代会的组成、召开时间、审议议题、会议程序，学校的教代会很难按照《高等学校教职工代表大会暂行条例》所规定的“每三年为一届，定期开会，一般应每学年开一次”来执行。所讨论的问题主要涉及教职工福利待遇，而 《条例》 所规定其他几项辅助性权利基本流于形式。所以依靠教代会制度监督学校的行政权在现实中是无法实现的。同时，高校教代会权利保障机制不健全，主要是代表们的提案、议案的落实存在问题。
那么，如何来落实与完善高校教代会的权利与职权呢？正如有学者所言：“理想的教代会制度权利状态应该包括两部分。其一是教职工基本权利，即每一个教职工都有权参与对学校事务的决定、评判和修订，每一个教职工都有权行使自己的权利，能够和其他教职工进行平等自由的对话，让教代会代表真正代表所有教职工的权利，为大家说话。其二是教代会这一共同体的集体权利，或称为公共权利，这一权利是同其他共同体 （如校长、 工会等） 发生互动过程中所具有的资格，一方面教代会内部的成员们能够以集体的方式通过他们自身的活动规则，指导自身行为，另一方面教代会作为一个整体和其他共同体进行对话，争取自己应有的权利。” [5]我们认为，高校教代会权利的落实，一方面要尽快出台“高等学校教职工组织法”。组织法应将教职工代表的选举办法，行政人员、教师、学生及其他职工的比例，教职工代表大会的组织程序等进行明确的规定，以防止高校滥用自由裁量权，侵犯教师及其他职工的权益。另一方面随着内外部环境的变化，需要增强教代会的权力，增加教代会的职权，在新的国家、大学和教师的利益关系中，使教代会能够担负起维护和主张教师重大利益的职能；对教代会进行组织制度变革，扩大教师对教代会的参与，使教代会真正成为教师身份群体的聚合体。[6]
总之，高校教代会是高校实行管理、落实党的教育方针、加强政治建设的基本载体，是经过实践证明了的实现与维护教职工合法权利的一项基本制度。教代会对学校的发展、改革、建设等重大问题具有审议建议权，对涉及教职工切身利益的重要方案、规章制度等具有审议通过权，对教职工生活福利方面的重要问题具有审议决定权，对各级领导干部具有评议监督权。研究和探索现代大学制度法人治理结构内部权力机制安排，必须重视发挥教代会的积极作用，在制度上保证高校管理体系的有效性，对教代会的运作程序、组织形式和职权范围加以法律规范，以进一源于：职称论文www.7ctime.com
步推动教代会制度发展，加强高校管理规范化、法制化建设，使我们的高等教育化发展沿着法制化的道路走下去。
参考文献：
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