谈述对城市内涝灾害应急管理反思及倡议
最后更新时间：2024-04-20
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论文导读：
摘 要：自2012年北京“7·21”暴雨事件发生以来，全国多次发生由强降雨而引发的城市内涝灾害。不仅造成了严重的生命和财产损失，也给城市应急管理工作敲响了警钟。本文从城市内涝灾害的成因入手，反思了城市内涝灾害应急管理工作存在的理由，并寻求应急管理能力的提升路径。即通过建立极端天气监测诊断预测系统和人群分布预警系统，坚持用正确的原则和标准指导城市建设，提高全民防灾意识，加大对违法排污行为的惩罚力度，编制并定期演练城市内涝应急预案，加强各种专业救援团队队伍建设，提升对密集人群的疏散和管理能力，建立并完善城市内涝灾害保险制度等，不断提高城市内涝灾害的应急管理能力。
关 键 词：城市内涝灾害;应急管理;城市规划
1007-8207（2015）01-0005-05
收稿日期：2014-11-11
作者简介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、行政。
基金项目：本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省城市内涝风险情景构建及策略研究”的阶段性成果，项目编号：2014B317;吉林省委党校青年课题“城市风险管理与政策构建”的阶段性成果，项目编号：2014QN11。
近年来，武汉、广州、杭州、北京、深圳、成都、济南等城市频繁遭遇强降雨袭击，引发了严重的内涝，可谓“逢雨必涝，遇涝则瘫”。2013年，我国城市内涝理由更加凸显，范围之广、影响之大，令人震撼。2013年5月14日，强降雨席卷湖南，长沙、湘潭等城市市区部分低洼路段出现内涝，长沙15个站点降雨量超过100mm，最大降雨量达到216mm，27万人受灾，1人死亡。2013年6月30日，鄂尔多斯出现暴雨、冰雹等强对流天气，东胜区发生内涝，因部分墙体倒塌、低洼处平房浸水及冰雹导致19人死亡。城市内涝已经成为全国性的理由，各级政府相关部门也开始关注城市内涝理由并着手制定和采取措施来解决理由。因此，加强对有关自然灾害尤其是针对城市内涝的应急管理研究，已成为当前一项迫在眉睫的任务。
⒉城市规划存在理由。城市规划实质上是城市发展过程中制约目标偏离的一种作用机制，其技术核心是制约城市土地使用及其变化，并以此来调整或建立城市空间系统秩序，使之符合社会的利益选择和价值导向。应当看到，城市规划只是整个社会计划中的一部分，它有自己的作用、性质和活动范围，所以，城市发展的结果无论理想与否，都不应当是城市规划所能包揽的;也就是说，城市规划带有一定的局限性，因此，以城市发展过程中出现的负面理由来判断城市规划的失败是不妥当的。
当前，发生城市内涝理由最主要的理由是城市的防洪排涝系统不完善，既有设计标准过低的理由，又存在管理方式落后和政府监管不到位等一系列理由。从城市规划来看，城市建设大致包括居住用地、公共设施用地和商业用地，还有市政用地、绿地用地、水域用地等，城市规划相关部门应该统筹规划、科学布局。但全国多数地区还不能科学、准确地预测城市的发展变化，城市规划设计缺乏前瞻性。一些地方官员为了突出“政绩”大搞形象工程，严重破坏了城市的生态系统。最终结果是城市原有的湖泊和池塘等天然蓄水场所严重萎缩，其对城市暴雨的调蓄能力明显下降。
⒊城市基础设施建设滞后。城市的排水基础设施建设相较于城市的高速发展严重滞后。伴随着改革开放的不断推进，城市建设也步入了高速发展时期，但城市地下管网建设没有跟上城市发展的步伐。伴随着城市规模的不断扩大，城市硬地面积不断增加，暴雨天气带来的强降水有很大一部分滞留在城市的地表。城市地表积聚了大量降水，而城市地下排水不畅，导致城市内涝灾害日趋严重。换言之，虽然城市基础建设投资较大，但经济回报并不明显，并且往往涉及到城市道路、原有建筑、土地规划和使用等理由，这也正是城市排水、地下管网等基础设施建设滞后的关键所在。
⒋城市垃圾处理不够科学、合理。城市生活虽然给居民带来了很多便利，但也出现了很多理由，例如垃圾倾倒和污水排放。很多日常生活和餐饮业的污水中掺杂着的大量固体没有得到过滤就被排放到排水管网当中，这些物质与排放的油脂混合，经长期堆积，就会形成极为黏稠、发酵膨胀的物质，严重堵塞了管道。然而，很多城市的排水系统都是“雨污合流”的排水设计。在世界卫生组织统计排序的全球十大污染最严重的城市中，我国也有城市名列其中。许多城市被垃圾所包围，城市垃圾堆放场所不符合标准，渗滤液污染地下水，许多城市的有机类垃圾分解所产生的沼气无法排出。目前，我国城市污水治理设施建设落后于污水排放量的增加，所以，污水不断增加，几乎所有的大江大河都遭到了不同程度的污染。
摘 要：自2012年北京“7·21”暴雨事件发生以来，全国多次发生由强降雨而引发的城市内涝灾害。不仅造成了严重的生命和财产损失，也给城市应急管理工作敲响了警钟。本文从城市内涝灾害的成因入手，反思了城市内涝灾害应急管理工作存在的理由，并寻求应急管理能力的提升路径。即通过建立极端天气监测诊断预测系统和人群分布预警系统，坚持用正确的原则和标准指导城市建设，提高全民防灾意识，加大对违法排污行为的惩罚力度，编制并定期演练城市内涝应急预案，加强各种专业救援团队队伍建设，提升对密集人群的疏散和管理能力，建立并完善城市内涝灾害保险制度等，不断提高城市内涝灾害的应急管理能力。
关 键 词：城市内涝灾害;应急管理;城市规划
1007-8207（2015）01-0005-05
收稿日期：2014-11-11
作者简介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理、行政。
基金项目：本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省城市内涝风险情景构建及策略研究”的阶段性成果，项目编号：2014B317;吉林省委党校青年课题“城市风险管理与政策构建”的阶段性成果，项目编号：2014QN11。
近年来，武汉、广州、杭州、北京、深圳、成都、济南等城市频繁遭遇强降雨袭击，引发了严重的内涝，可谓“逢雨必涝，遇涝则瘫”。2013年，我国城市内涝理由更加凸显，范围之广、影响之大，令人震撼。2013年5月14日，强降雨席卷湖南，长沙、湘潭等城市市区部分低洼路段出现内涝，长沙15个站点降雨量超过100mm，最大降雨量达到216mm，27万人受灾，1人死亡。2013年6月30日，鄂尔多斯出现暴雨、冰雹等强对流天气，东胜区发生内涝，因部分墙体倒塌、低洼处平房浸水及冰雹导致19人死亡。城市内涝已经成为全国性的理由，各级政府相关部门也开始关注城市内涝理由并着手制定和采取措施来解决理由。因此，加强对有关自然灾害尤其是针对城市内涝的应急管理研究，已成为当前一项迫在眉睫的任务。
一、城市内涝灾害发生的理由
⒈极端天气不断增加。我国的气候特征是一年中有明显的雨季和旱季。雨季一般集中在6-8月份，暴雨天气多且分布集中。短时间内，市区就会形成很深的积水。我国南方地区还经常受到台风的影响，台风引起降雨的特点是降水量大且时间短促。降水量越大，需要排放的雨水就越多，对城市的雨水排放系统形成的压力也就越大，就越容易形成城市内涝。加之人类对自然界进行的不合理的、过度的开发，导致极端天气出现的频率不断增加，给我国城市的排水系统造成了很大的压力。⒉城市规划存在理由。城市规划实质上是城市发展过程中制约目标偏离的一种作用机制，其技术核心是制约城市土地使用及其变化，并以此来调整或建立城市空间系统秩序，使之符合社会的利益选择和价值导向。应当看到，城市规划只是整个社会计划中的一部分，它有自己的作用、性质和活动范围，所以，城市发展的结果无论理想与否，都不应当是城市规划所能包揽的;也就是说，城市规划带有一定的局限性，因此，以城市发展过程中出现的负面理由来判断城市规划的失败是不妥当的。
当前，发生城市内涝理由最主要的理由是城市的防洪排涝系统不完善，既有设计标准过低的理由，又存在管理方式落后和政府监管不到位等一系列理由。从城市规划来看，城市建设大致包括居住用地、公共设施用地和商业用地，还有市政用地、绿地用地、水域用地等，城市规划相关部门应该统筹规划、科学布局。但全国多数地区还不能科学、准确地预测城市的发展变化，城市规划设计缺乏前瞻性。一些地方官员为了突出“政绩”大搞形象工程，严重破坏了城市的生态系统。最终结果是城市原有的湖泊和池塘等天然蓄水场所严重萎缩，其对城市暴雨的调蓄能力明显下降。
⒊城市基础设施建设滞后。城市的排水基础设施建设相较于城市的高速发展严重滞后。伴随着改革开放的不断推进，城市建设也步入了高速发展时期，但城市地下管网建设没有跟上城市发展的步伐。伴随着城市规模的不断扩大，城市硬地面积不断增加，暴雨天气带来的强降水有很大一部分滞留在城市的地表。城市地表积聚了大量降水，而城市地下排水不畅，导致城市内涝灾害日趋严重。换言之，虽然城市基础建设投资较大，但经济回报并不明显，并且往往涉及到城市道路、原有建筑、土地规划和使用等理由，这也正是城市排水、地下管网等基础设施建设滞后的关键所在。
⒋城市垃圾处理不够科学、合理。城市生活虽然给居民带来了很多便利，但也出现了很多理由，例如垃圾倾倒和污水排放。很多日常生活和餐饮业的污水中掺杂着的大量固体没有得到过滤就被排放到排水管网当中，这些物质与排放的油脂混合，经长期堆积，就会形成极为黏稠、发酵膨胀的物质，严重堵塞了管道。然而，很多城市的排水系统都是“雨污合流”的排水设计。在世界卫生组织统计排序的全球十大污染最严重的城市中，我国也有城市名列其中。许多城市被垃圾所包围，城市垃圾堆放场所不符合标准，渗滤液污染地下水，许多城市的有机类垃圾分解所产生的沼气无法排出。目前，我国城市污水治理设施建设落后于污水排放量的增加，所以，污水不断增加，几乎所有的大江大河都遭到了不同程度的污染。