关于完善财政转移支付制度推动基本公共服务均等化

论文导读：全国各区域经济发展差距的不断缩小，各地区转移支付前人均自有财力均等化程度纵向上有了略微提高，但人均自有财力均等化程度长期保持在0.2以下的低水平上。接受转移支付后，人均财力均等化程度与接受前相比有了明显增加，说明转移支付对区域间财力均等化具有积极作用。但即便如此，从转移支付后人均财力均等化程度的数值看（每年均
摘要：通过对财政转移支付在基本公共服务均等化方面的测度发现，转移支付的作用效果并不显著，其主要理由在于转移支付制度不够合理、监管机制不够健全，从而制约了其对基本公共服务均等化的推动作用。因此，应“两步走”渐进式取消税收返还制度，取消部分专项转移支付资金的配套要求，优化转移支付资金的配置标准，建立科学的转移支付资金使用绩效评价体系，提高一般性转移支付的比重，建立转移支付资金的无缝监管机制，从而不断完善转移支付制度。
关键词：基本公共服务；均等化；财政转移支付
1007-7685（2014）02-0017-05
公共服务均等化强调公民在享有公共服务上的权利公平、机会公平和规则公平，而不是追求公共服务的绝对均等。基于我国现阶段的国情，公共服务应优先满足公民基本的存活权和发展权的需要，因此，可将基本公共服务界定在基础教育、医疗卫生、社会保障等几个领域。政府财力是公共服务供给的基础。政府财力均等化与基本公共服务均等化虽然在直接受益主体上存在差异性，但在本质上却存在趋同性。实现各级政府财力均等化是现阶段实现基本公共服务均等化的物质基础。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大理由的决定》明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是推动社会公平、实现国家长治久安的制度保障。转移支付制度作为财政制度的重要组成部分，是减轻乃至消除政府财力纵向和横向不平衡的基本手段，而实现政府财力均等化、推动基本公共服务均等化则是转移支付政策的重要目标。我国自1994年实行分税制改革后，政府集中了50%～60%的财政收入，但只承担了25%～30%的支出责任。相反，地方政府占有40%～50%的财政收入，却要承担70%～75%的支出责任。这种财权的上移与支出责任的下移造成了上下级政府间财权与事权的失衡。同时，我国地域辽阔，不同地区受经济发展水平、地区资源等的影响，其地方财政收入能力也有差异，财力横向失衡存在客观必定性。在双重失衡的压力下，要均衡地方政府财力、推动基本公共服务均等化，就必须注重发挥转移支付制度的应有效力。

一、财政转移支付推动基本公共服务均等化的效果分析

(一)我国近年来对地方转移支付状况分析

1994年分税制改革之后，政府财力不断增强。为实现纵向财力和横向财力的均衡，对地方政府的转移支付力度不断加大。从总量看，对地方政府的转移支付从2000年的4668亿元上升到2012年的45 361亿元，规模增长了8.7倍，年均增长率达到13%以上。从分项上看，2000年以来，对地方政府各项转移支付的金额总体上都呈增长态势，增幅最大的是财力性转移支付，增长了24倍多，最小的则为税收返还项目，增长了约1.4倍。由于各项转移支付资金增速不同，对地方政府转移支付的结构也发生了明显变化。2000～2005年对地方政府的转移支付中，税收返还所占比重最大，专项转移支付的比重次之，财力性转移支付的比重最小。此后，税收返还的比重逐年下降，而专项转移支付和财力性转移支付的比重逐渐提高。尤其是2011、2012年，财力性转移支付的占比已接近50%，而税收返还的占比则下降至10%左右。②

(二)转移支付推动基本公共服务均等化的效果测度

1 测度策略。“均等化”可以作为相对差异的反向指标进行测度，相对差异大则均等化程度低，相对差异小则均等化程度高。在统计学中，有一种测度相对差异的策略叫做变异系数法（CV），可以通过计算指标的离散程度分析其均等化程度。由于变异系数法可以剔除两组数据高低水平的差异而比较其离散程度，较为符合本文对财政转移支付均等化效果进行动态分析的需要。据此，为直接反映地区间财力或基本公共服务均等化情况，本文构建均等化程度测算公式：E=11-VI。其中，V表示各省市财力或基本公共服务供给的变异系数，反映各省市人均财力水平或基本公共服务供给水平的相对差异。由这一公式易知，变异系数V越大，地区间均等化程度E越低；变异系数V越小，地区间均等化程度E越高。
2 转移支付对人均财力均等化的效果。转移支付对人均财力的均等化效果反映地方政府在接受上级政府转移支付后，地方人均财力均等化的变化情况。转移支付的人均财力均等化效果AE可以用转移支付后人均财力的均等化程度E2减去转移支付前人均财力的均等化程度E1测度，即△E=E2-E1。由表1可知，2000～2011年间，随着全国各区域经济发展差距的不断缩小，各地区转移支付前人均自有财力均等化程度纵向上有了略微提高，但人均自有财力均等化程度长期保持在0.2以下的低水平上。接受转移支付后，人均财力均等化程度与接受前相比有了明显增加，说明转移支付对区域间财力均等化具有积极作用。但即便如此，从转移支付后人均财力均等化程度的数值看（每年均低于0.6），省（区、市）际人均财力均等化程度仍然不高。
3 转移支付对基本公共服务均等化的效果。从理论上说，如果转移支付制度设计合理，且地方政府将财力优先用于本地基本公共服务上具有相同的政策取向，则转移支付对地方财力均等化的推动效应将对地方公共服务均等化产生正向传导作用。通过构造转移支付额度环比变化率、地方财力均等化程度变化率、基本公共服务均等化程度变化率等指标，分别表示本年度转移支付额、地方财力均等化、基本公共服务均等化与上年度相比的相对变化程度，那么根据上述理论假定，转移支付额度环比变化率和地方财力均等化程度变化率、基本公共服务供给均等化程度的变化率应保持大致相同的变化趋势和变化幅度。然而，2001至2011年，对地方的转移支付额度环比增长率始终保持在10%以上，且在20%上下波动，而地方财力均等化程度环比变化率和基本公共服务均等化程度环比变化率基本在10%以下，且更靠近0的两侧波动。尤其是基本公共服务均等化程度环比变化率大部分年份和0轴基本重合，并表现出非常小的变动幅度。显然，地方财力均等化程度环比变化率、基本公共服务均等化程度环比变化率与转移支付额度环比变化率差异较大，转移支付推动基本公共服务均等化的效果不佳。因此，需要循着这一逻辑，深入分析转移支付制度本身及其资金运用中存在的理由，探寻优化转移支付制度的合理路径。 全文地址：www.7ctime.com/swytlw/lw50137.html上一论文：试析财政分权与城乡居民收入差距