探索财政投资建设项目成本管理与制约

论文导读：
摘要：财政投资建设项目是推动社会发展的动力，关系着民生生活水平的高低。做好财政投资项目的投资制约对健全工程建设的秩序环境尤为重要。本文结合亚运工程建设以来财政投资建设项目出现的理由进行分析,提出了有效制约财政投资的几项倡议，以推动财政投资建设项目可持续发展。
关键词:财政投资项目 工程建设管理 投资制约 财政审核程序
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经历了2010年广州亚运工程后，市民的监督意识日益增强。然而从亚运工程却暴露出财政投资建设项目在成本管理和制约上的理由,例如:建设成本的不断加大，报建程序复杂，大量的变更，结算制度的繁复滞后，大部分的项目成本失控，严重超概算、超投资；各项建设项目计划安排不当，资金比例分布不均衡，重名片大工程，轻维修小工程，建设程序不健全。我国每年投入上千亿资金用于基础性设施建设，对推动国内经济的发展起着不可磨灭的作用。因此，采取有效措施加强政府投资项目的成本制约，对管好用好建设资金、提高政府投资效益具有非常现实的重要作用。

一、建设项目成本制约的定义

建设项目成本制约通常指在项目成本的形成过程中对生产经营所消耗的人力资源、物资资源和费用开发进行指导、监督、调节和限制,及时纠正将要发生和已经发生的偏差,把各项生产费用制约在计划成本的范围之内,以保证成本目标的实现。工程的目标项目成本制约得当,才能获得最佳的经济效益。

二、财政投资建设项目存在的理由

2007-2013年是广州城市建设的重要时期。大规模的迎亚运工程、市政配套、轨道交通建设导致了大量的城建投资项目申请结算。回顾总结这段时间的项目建设经验，普遍存在着以下理由：

2.1项目建设存在重复建设、锦上添花，建设资金建设分配不均，民生建设项目不足

近年来中国重大桥梁垮塌事故不断发生，黑龙江阳明滩大桥、津晋高速公路匝道桥、武夷山公馆大桥等大型桥梁 “非正常死亡” 的现象愈演愈烈。部分领导为追求政绩,只重视打造名片大工程，忽视民生小工程；只重视新建项目，忽视安全检测和维修养护；只重视看得见工程，忽视关键隐蔽工程。大项目常被肢解成不同名称的小项目,或者同一个地方反复地以不同名义进行升级改造来扩大项目的规模。使用单位利用各种工程建设机会 “免费搭车”，导致浪费了大量财政资金，而建设的项目却不是民生所盼，民生所需。
广州亚运会后，广州市财政资金几乎集中在多条地铁和城轨的建设，导致其他建设领域的基建项目计划下达滞后，甚至需要压缩规模，删减项目。资金的单一分配影响了城市其它领域的配套供给。由于每年的财政资金有限，项目资金能否尽快落实是项目推进的关键，也影响着工程前期费用的投入以及概算的精确度。一旦资金计划出现滞后，建设周期被拉长，建设费用特别是征地拆迁的实际费用就越偏离立项投资。

2.2大量的变更审批积压成山，大部分无法考究变更理由，变更费庞大到难以估计

从迎亚运建设项目的实践所得，40%的设计变更大多由于建设单位或业主、领导提出而引起的。很多项目在缺乏财政监督的情况下，下级唯长官意识惟命是从随意变更设计。随着领导的变更，原定的规划方案、设计风格也不得不进行更改适应；在决策和设计阶段，建设单位缺乏专业技术的综合判断下主观臆断，到施工建成后才发现使用功能难以满足,连忙拆除重建。不断的变更引起建设投资的无限增大，却没有书面资料证明变更的合理性。2012年度广州市审计报告显示：建设4年、耗资13亿元的广州B R T (中山大道快速公交)工程因设计不完善、征地拆迁和规划变化等导致损失浪费1073.73万元详见图1。工程发生变更298项，金额11595.69万元，占工程合同总造价10.68亿元的10.86%。工程变更先实施后报批是造成了损失浪费的失控理由之一。BRT项目于2010年2月投入运营，但至2012年6月底，40个单项工程中，只有1个完成结算工作。BRT路段VS公交专用道造价相差87倍，车速相差却并不大。BRT项目的建设理由引起了公众市民的反响和质疑。

2.3财政审核程序复杂滞后，无法体现对项目投资制约的及时监督

2009年建设的迎亚运项目，直到2013年市财政部门下达截止结算死命令，全市各单位才有规模地启动了结算程序。一时间成千上万个结算项目报送，数次导致了财政部门因申请结算项目过多无法应付而陷入瘫痪的情况。资料报送要求、报送地点及程序多次修改，从财政部门审核到指定咨询公司审核,再到以摇珠派号方式排序审核，导致资料零碎繁复，审批时间长，让许多申请结算单位望而却步。
这种结算情况，往往只是项目后补程序草草结算了事，并不能根据项目建设的周期性精确地审核出项目财政支出状况，从中对项目进行投资制约进行检讨和经验总结。

2.4涉及征地拆迁项目举步艰难

从亚运工程开始起，城建项目投资中征地拆迁费用与工程建安费比例失衡的现象越来越严重。芳村大道南扩建工程在2008年立项投资4.2亿（征地拆迁概算8648.05万元）,2009年开工建设，2013年由于建设用地费用（含管线迁移）的不断调增，项目投资达到6.7亿(征地拆迁概算17539.44万元），征地拆迁费比原概算批复增加103%。项目需要调整概算落实资金，才能完成征地拆迁。类似的还有深圳的塘坑路，广州和平西延长线等道路建设。市政道路因拆迁理由导致多年修不通的情况在全国屡见不鲜。
建设用地费的上涨主要是有工程管线迁移费和征地补偿费过高所致的。大部分拆迁费用与工程建安费的比例往往超过5:5，严重地影响了新改建项目的推进。在财政资金紧张的环境下，审批部门对征地拆迁费用高的项目立项审批十分谨慎。
在我国，项目建设通常涉及电力、通信、燃气、给排水管等各种管线的迁移，这些管线迁移费动则就上百万甚至千万。2012年电力部门还与市建委签订了合作框架，要求全市的市政项目建设必须预留电力管沟，大大地加重了建设成本。在我国，管线权属单位往往是国营垄断性企业。这些企业在遇到工程建设需要管线迁移时，往往提出在新项目中将管线增容超项目规划敷设作为附带条件，使财政资金被“免费搭车”。同时，管线迁移一般只能委托原管线权论文导读：
属单位迁移，向其支付迁移费和新管敷设费。基于上述理由，导致管线迁移费概算高不可降。财政审核部门在无法压缩管线迁移费之下只能降低项目的技术指标和功能，压缩工程费。从而立项机构愈渐倾向于选择投资小，易实施项目，违背了项目建设的真正作用。
另外，随着国家土地的不断攀升，拆迁补偿成本成为了天价费用，使征地费高的项目在可行性研究报告论证中遭到专家们的反对，新建项目举步艰难。
3应如何完善财政建设项目投资制约制度

3.1建立科学的财政投资立项制度，缩短建设周期

立项是成本制约的源头，项目立项决策的主观性影响着项目资金的分配和规模制约。为保证财政投资项目的立项合理，应从源头抓起，政府主管部门应建立科学的财政投资立项制度综合评分制，对项目的急需性，民生性（市民对公示项目的公选）、可行性、收益性、资金安排作为综合评分的要素，评分排序进入年度财政投资计划的项目库。这样才能体现财政项目为城市建设，为市民服务，使项目立项更合理科学，避开资金过度集中于某一方面，也利于加快资金的落实，缩短建设周期，保证概算满足项目实施。
另外，项目的立项既不能取易舍难，避高投资就低功能，也不能以大规模，高难度，是否受领导重视作为项目立项的依据。相反，民生所需才是基建项目立项的根本。基建项目立项应从我国国情和民生出发，有利于扩大生产力，使财政资得其所。如开发新能源、建设城市排水系统，建立基建项目质量安全年度检测及维修制度，使存在安全隐患的危破项目及时得到维修加固，防患于未然。