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试析土地财政对农村集体建设用地流转“倒逼”机制

最后更新时间:2024-02-27 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:20385 浏览:86795
论文导读:的是与市场经济相适应的承认地方政府作为一级利益主体合法地位的模式,开始有自己独立的部门利益于是与地方之间形成了一种委托——关系。这种政治体制的转换,对官员考核的标准也由之前的政治挂帅转变为现在的以经济绩效为主。由于官员“经济人”的一面,在这种政绩的刺激下,激励了地方政府和地方官员在其任期内最
作者简介:陈云云,(1989-),女,汉族,江苏省淮安市人,硕士研究生,单位:西南交通大学公共管理学院,公共管理专业,研究方向:行政管理。
摘要:随着新型城镇化的出台,改革政府收入来源和土地财政成了人们关注的热点话题。自94年分税制改革以来,地方政府为了弥补财力的不足,纷纷加强了对土地财政的追求,鼓励集体建设的流转。然而,土地财政对集体建设用地的流转存在着“倒逼”现象,集体建设用地的流转有加强了对土地财政的追求,形成了“恶性循环”。由于土地财政存在着一系列的财政和金融风险,加上集体建设用地流转中存在着政府失灵现象,这更加加剧了“倒逼机制”的恶性循环的风险。搞清楚两者现象以及他们之间的关系对于认识当前转型时期的经济有一定的帮助。
关键词:土地财政;集体建设用地流转;倒逼机制直至今日,中国社会主要还是一个农业社会,大多数的老百姓仍然是农民。乡村人口比重虽说在逐渐的缩小,但是比例仍然不小(见表一)。对于农民群体和农业社会来说,土地始终是最为重要的生产和生活要素,正因为如此,土地制度的变迁才可谓是中国社会变迁的一种缩影,研究中国农村土地制度变迁具有十分重要的制度价值和现实作用。
表一:2005-2012城镇乡村人口比重(数据来源于中国统计年鉴)年份城镇人口比重(%)乡村人口比重(%)200542995701200644345566200745895411200846995301200948345166201049955005201151274873201252574743

一、土地财政的论述

(一)、土地的重要性

威廉配第说过:“土地是财富之母,劳动是财富之父”,土地及其产出物是人类赖以存活和发展的物质基础。在四大生产要素中,没有土地,资本、劳动力和科学技术要想创造财富几乎是无稽之谈,它是社会生产的劳动资料,也是农业生产的基本生产资料。
不论是封建王朝的更迭,近代社会党派之间的变革,还是新中国成立之初到改革开放的治国思路的转换,无一不是与土地理由联系在一起的。封建社会时期,由曹魏时期的“屯田制”到西晋时期的“占田制”再到北魏至唐朝的“均田制”;半殖民地半封建社会时期的太平天国时期的天朝田亩制度到民国时期的民生主义;中国建党初期农地政策由土地革命时期的“打土豪、分田地、废除封建剥削和债务”到抗战时期的“地主减租减息,农民交租交息”再到解放战争时期的“没收地主土地,废除封建剥削的土地制度,实行耕者有其田的政策,按农村人口平均分配土地”;新中国成立后,由开始的土地私有私营到生产合作社时期的公私合营再到人民公社时期的公有公营最后发展到家庭联产承包责任制的实践创新,这些无一不与土地理由牵扯在一起。
中国社会未来的发展更离不开土地理由的制约,土地在中国社会也不再纯粹是一种经济要素和资源,而成为关乎中国政治和社会稳定、影响和地方关系、累积金融和财政风险的大理由①。土地作为一种经济要素参与国民经济的行为值得研究。

(二)、土地财政发展的理由

据统计,2010年和2011年,土地出让收入分别达到28万亿和315万亿元。其规模已经达到地方预算内财政收入的60%,2013年全国土地出让金收入猛增至41万亿。自2001年以来,我国土地出让收入已高达十几万亿元的规模。
作为中国转型时期特有的经济现象,土地财政特指1994年以来中国分税制改革以后,在和地方财政体制不完善的情况下,地方财政为达到缓解财政压力的需要,利用自身拥有可支配的收入和资源以实现政治收益的最大化为目标,以城市用地规模膨胀为核心,通过土地收购和出让之间的“剪刀差”,以获得地方政府资助支配过程中所产生的资产以及延伸收益,它的主要应用对象是生产投资活动建设和基础设施建设,因而形成的一套由地方政府建立的相对独立的分配体系和财政收支活动②。简单的说,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫“第二财政”。造成土地财政的理由可以从以下几个方面着手:

1、分税制改革的客观结果

2000年以前普遍流行这样的说法“财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘”,它在一定程度上反映了与地方之间财力分配状况③。自1994年分税制改革以来,形成了一个财政收入土地财政对农村集体建设用地流转的“倒逼”机制由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.权上收而支出权下放的财政体制格局,事权和财权的不对等,导致地方政府在财政上心有余而力不足,省级以下地方政府普遍面对着巨大的财政压力,政府级次越低压力越大,财政收支平衡严重地被打破。除了在分税制体制内获取更多的税收收入以外,地方政府往往会增加预算外收入来缓解经济压力。1998年住房市场化改革增加了对土地的需求,地方政府也从中窃取“商机”,他们一方面以“招拍挂”的形式向市场供应土地来获取高额的土地出让收入;另一方面,大力发展城市建筑业和房地产业,做大“GDP蛋糕”,从中获得相应的预算内税收收入,变相地变预算外收入为预算内收入。长此以往,这些所谓的“城镇化”大量征用集体土地和进行旧城拆迁改造,不断扩大城市规模,土地财政格局逐渐形成。土地财政成为地方政府预算外收入的重要组成部分,它的功能也从最初的弥补地方政府预算内收入不足,逐步发展成为地方政府建设资金的主要来源。

2、与地方委托——关系的鞭策结果

计划经济的逐步瓦解带动了与之相适应的地方作为附属与分支机构结构的逐渐消亡,取而代之的是与市场经济相适应的承认地方政府作为一级利益主体合法地位的模式,开始有自己独立的部门利益于是与地方之间形成了一种委托——关系。这种政治体制的转换,对官员考核的标准也由之前的政治挂帅转变为现在的以经济绩效为主。由于官员“经济人”的一面,在这种政绩的刺激下,激励了地方政府和地方官员在其任期内最大限度的攫取体制内和体制外的资源,所以以GDP和地方财政收入增长率为考核指标的任期考核机制促论文导读:
生了土地财政这一“预算软约束”行为的愈发激烈。

3、现行的土地、征地制度不完善的导向结果

《宪法》第十条规定:“城市土地归属于国家,在农村以及城郊土地,除去法律明确规定属于国家之外,应当归属于集体;而宅基地、自留山等也都归于集体。而为了公共利益的需要,国家可以按照法律法规对土地进行征用和补偿。而任何个人或是组织都无权侵占、买卖或是转让土地。”。政府代表国家,是集体农地转为国有土地的唯一仲裁者,同时也是国有土地一级市场的垄断者。同样一块土地,因为所有制的不同,形成了地价价“剪刀差”,地方政府获取了事实上的土地剩余索取权和剩余制约权,为了追求自身资源制约最大化与土地收益最大化,大规模的将农村集体建设用地转化为国有建设用地,这直接导致了土地财政形成的物质基础。
《宪法》第10条、《物权法》第42条及《土地管理法》第2条均规定,国家基于社会公共利益的需要并依照法定程序,在做出适当补偿的情况下可将集体土地征用转为国有土地。但是这其中并没有对什么是公共利益做出明确的规定,公共利益的内涵和外延只能由政府随意的解释。这实质上是给予了地方政府无限的集体土地征用权。
在所调查的征地案例中,在288%情形下,农民事先没有得到任何通知;582%的情况下,补偿的多少根本没有事先征求农民的意见。60%经历了征地的村庄,农民对补偿都不满意,697%不满意的理由来自补偿太低④。另外现行的土地法律也没有建立征地听证制度,没有给予农民讨价还价的权利,这在一定程度上让地方政府更加肆无忌惮。由于地方政府在征地过程中处于绝对制度优势,既享有土地征用决定权,又享有补偿决定权,同时集还是征地政策的制定者、执行者于一身,追求利益最大化加上制度的便利导致了土地财政愈发膨胀。
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