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探索财政职能新常态

论文导读:

财政职能新常态在经济“新常态”的背景下,作为国家重要宏观调控手段之一的财政,也在面对“新常态”。“财政新常态”有着丰富的内涵,从财政职能上来讲,也到了历史的窗口期。十八届三中全会提出转变政府职能,其中重要的一点就是转变财政职能。
  财政职能的本质是什么?有着怎样的内涵与外延?财政在社会经济生活中究竟该扮演什么样的角色?
  从财政职能的经典定义来看,财政职能是财政职责与功能的统一。财政职责和功能是两个不同的概念。前者是财政作为政府经济行为应承担的基本职责和任务,它是国家职能顺利实现对财政活动的要求,解决财政“应该干什么”的理由;后者是指财政所具有的基本能力,即说明财政“能干什么”的理由。财政职能的实现过程,是国家按照其职能正常实现的要求,把握和运用财政的固有职责和功能的过程。
  于是,“应该干什么”和“能干什么”成了财政职能“新常态”中需要回答的理由。除此之外,财政职能的不断调整和修正,也值得我们深入探讨。
  从建设型到服务型
  所谓财政,“三分在财、七分在政”,财政是连接政治体系、经济体系和社会体系的有效媒介。由此可见财政承担着非常广泛和非常重要的职能。
  财政职能的定位与财政在当时的经济社会生活中扮演的角色密不可分,追溯财政的发展历程,有着特点鲜明的几个阶段。
  第一阶段,通过“放权让利”激发改革的积极性(1978—1994年)。第二阶段,财税体制改革踏上制度创新之路(1994-1998年)。第三阶段,构建公共财政体制框架(1998—2003年)。第四阶段,进一步健全和完善公共财政体制(2003年至今)。当历史的节点到了十八届三中全会,“现代财政”理念的提出让人耳目一新,更是被提高到了国家治理的高度。
  一般来讲,财政职能可归纳为优化资源配置、调节收入分配、稳定经济增长三大职能。财政在国民经济生活中扮演着非常重要的角色。
  回顾多年的发展历程,结合当前财税改革的历史使命,随着未来政府简政放权、转变职能,其中一个重要方向是,财政也必须从建设型财政向服务型财政过渡。
  根据民生证券研究院副院长管清友的研究,过去“建设型财政”的一个重要特征是:政府在投融资过程中发挥主导作用,财政资金大量投向“铁公基”等基础设施建设,由此导致政府过多干预市场、效率低下、资金浪费、权力寻租、政府债务风险加剧等等弊端。在实际工作中,这种旧模式的弊端已经凸显。
  随着“现代财政”理念的提出,转变财政职能的一个重要方向是“服务型财政”,即引导财政资金和社会资本的投资重点从经济建设向服务民生转移。
  相关数据显示,2014年, 财政支出预算中民生支出大幅攀升。但从国际经验来看,未来仍有很大提升空间。欧盟的医疗卫生、教育、社保在政府支出中的合计占比为47.8%,美国联邦财政支出中社保、医疗保险、医疗补助合计占比为48.0%。
  管清友用了一个形象的说法,即财政必须从“挖坑防水”式的建设型财政,向“开渠引水”式的服务型财政过度。“开渠”旨在解决财政资金来源理由,一方面,迫于未来经济转型升级的需要,政府将不断通过结构性减税支持重点领域和产业的发展,另一方面,既然税收开源空间有限,那么完善政府的举债融资机制十分必要。“引水”的重要含义在于搭建平台和渠道,引入更多的社会资本参与公共建设和服务。基础设施建设方面,政府主导的大规模投资不会再出现。
  从近期财政系统大规模推广 PPP模式应用来看,已经开始在朝着这个方向在努力。
  不仅仅是财政理由
  十八届三中全会以来,随着建立现代财政制度理念的提出,财政的地位得到空前提高。关于财税改革的政策也密集出台,改革路线图和时间表日渐清晰。
  从近期来看,财政部部长楼继伟也在多个场合阐述财税改革的操作路径,这在以前是不多见的。这说明财政地位空前提高,财政职能又将面对新的重大调整。那么,财政职能究竟该是扩围还是收窄?
  在实际采访中,我们也经常听到地方财政人士抱怨:“说财政不重要?我们的工作事无巨细,几乎涉及到百姓生活的方方面面;说财政重要?很多的事情最后都是落到部门头上,我们只是扮演了会计的角色。”
  这确实是一个很现实的理由。
  根据今年6月30日通过的《财税改革总体方案》,财税改革方案有三大最紧迫的任务:改善预算管理、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度。其中,预算管理作为先手棋,将率先启动,而财权事权的划分作为硬骨头,将作为最后的攻关。在财权事权的划分中,其中涉及到的一个非常重要的节点就是财政职能的重新定位,这包括 财政和地方财政的职能划分、财政和市场的职能划分、财政和部门的职能划分等等,个个都是难啃的骨头。
  楼继伟曾表示,这些职能的划分不仅仅是一个纯粹的财政理由,而是一个国家的治理理由,大部分国家都是通过立法来解决这一理由。
  简政放权可为抓手
  在政府简政放权的背景下,从建设性财政转变为服务型财政,或将驶向快车道。
  楼继伟今年年初表示,从2013年开始,中国基本上以“简政放权”应对低迷的经济环境,并未采用大规模的财政刺激,目前看效果不错,接下来开会继续减少行政审批。
  财政部财政科学研究所所长刘尚希认为,从2011年开始不再采取大规模刺激政策,其背后隐含着财政作用的转型。一方面侧重改善供给,推进税制改革,实行减税政策,减轻企业税收负担,推动企业投资和居民消费;另一方面侧重建设民生财政,进一步调整优化财政支出结构。
  在简政放权背景下,财政政策转型,在经济治理层面体现为从需求管理向供给管理的转变,在财政模式层面体现为公共财政向民生财政的转型。具体体现在收入、支出、管理等三个方面。
  收入方面,实行结构性减税,注重规范非税收入,减少收费项目。包括“营改增”改革、非税收入改革、小微企业税收优惠等等。
  支出方面,首先要求政府“瘦身”,表现在政府行政经费的减少。其次是在经济建设支出降低的情况下,社会领域支出不断得到加强。在财政收入增长大幅度回落,收支矛盾十分突出的情况下,更加注重落实好各项民生政策,努力保障民生方面的重点支出需要。
  通过收入和支出两个方面实现财政政策由需求管理向供给改善的转型和公共财政向民生 全文地址:http://www.7ctime.com/sschlw/lw50015.html
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