探讨监督经济学思维下非营利组织财务社会监督机制

论文导读：
2011年的“郭美美事件”对的声誉产生巨大影响，其引发的信任危机也使“红会”接受的捐赠锐减。是什么让社会公众对“红会”产生如此大的不信任？而怎样才能减少这类事件给非营利组织带来的影响呢？本文主要从监督经济学的视角出发，通过加强财务社会监督来实现对非营利性组织的监管，通过政府、社会公众、捐赠者以及其他非营利机构的监督使非营利组织能合法、有效运转。

一、监督理论与非营利组织财务监督

监督经济学是监督理论最新的发展成果，其将监督视作一种由供求关系进行分配的商品。监督经济学的研究表明，正是由于社会上有着监督的供需关系，监督才得以存在。那些想方设法当选的政治家是监督商品的供应者，他们用以换取资源与选票，而监督的需求者是那些能够利用监督从政治家那里得到利益的相关者集团，他们为了得到一定的政治庇护而承担相应的政治成本。这对于政治家和利益集团来说，无非是双赢的，政治家可以借助利益集团的力量当选，而监督者可以凭借政治联系获得捐赠和补贴。政治决策与市场决策是显著不同的，因为政治决策是强制执行、只能进行一次并且是间断的，并且同一时间有很多企业与行业为了实现自己特定的目标而寻求政治庇护。所以，监督已经不是一种纯经济的现象了。非营利组织的监督也是机构自身和相关利益者双方的需求，财产的提供人和受益人为了维护各自的经济利益而需要了解机构的财务状况，非营利组织需要监督从而继续获得资源，而监督人也可以通过监督了解组织的财务状况，以提供下一次的资源。
在经济学中，监督作为一种产成品，成本最小化和利益最大化也是监督的目标。在非营利组织财务监督的成本利益理由上，我国学者已经展开了研究。一方面政府的监督是存在成本的。学者侯江红认为政府监督成本包含直接和间接成本。其中，直接成本是指政府内部机构的直接监管支出，间接成本是监管执行过程中耗费的成本。另一方面，政府的财务监管也能带来良好的效益，特别表现公益性效益上。财务监督可以提升非营利组织的对外形象，可以防范腐败，在保证非营利组织管理质量的同时提高整个社会的福利水平。因此，财务监管在非营利组织的运转中发挥着重要的作用。在具体的构建和实施过程中，非营利组织要重视和支持政府的财务监督，同时政府、非营利组织和社会都要积极参与到监督中，相互合作，实现成本效益的最优化。

二、非营利组织财务监督的现实考量

（一）从“红会”事件看我国非营利组织的财务监督 是中国统一的组织，主要从事人道主义工作，同时也是国际红十字运动的重要成员。但是，“红会”的宗旨从2011年6月开始受到了极大地质疑，理由是微博炫富的“郭美美事件”。2011年6月21日，一名叫“郭美美baby”的新浪微博网友受到了关注，这个二十岁女孩自称“开玛莎拉蒂，住大别墅”，微博上面显示的认证身份竟然是“总经理”。这位女孩的真实身份众说纷纭，引发了网友的热议，同时，也造成了网民和人民对的不信任。数据显示，自从郭美美事件发生后，7月份全国的社会捐款数为5亿元，与上年相比环比下降50%，红会接收的捐赠锐减。
事实上，在“红会事件”中，隐藏着巨大的诚信危机，而如何提升约束性的监督力量使得非营利机构的诚信度得到提高，从而使财务违规行为减少发生，是一个关键的理由。在这个案例中，“红会”的财务监督主要出现了以下理由：第一，关于财务信息公开的制度还不够完善。非营利机构只有进行透明化经营，通过财务信息公开，才能保证监督的进行。第二，独立外部审计监督的缺乏。在“郭美美事件”之前，红会没有独立的外部审计监督，难以保障其财务的可靠性。第三，日常性财务监督的缺乏。只有对实施过程进行监控，对组织章程进行制定，才能衡量公益目标的实施程度。总体而言，财务腐败是慈善机构履行公共受托责任时候的败笔，解决非营利机构的“困境”，只有通过构建严密的监督机制。
（二）非营利组织财务监督存在的理由 “红会”这个典型个案表明，在我国，非营利机构的财务监督是一个必要而且长期的任务，在总结我国非营利组织目前发展情况的基础上，发现其财务监督存在以下几个理由：（1）国家层面：财务监督力度不够。由于国家拥有独特的强制力，其作为非营利组织的主要监督者之一，是不可替代的。因为政府部门职责的不明确分工和不完善的法律法规，国家的财务监督效率非常低下。虽然财政、审计、税务等各个部门都对非营利组织进行监督，但是由于职责分工和法律权限不明晰，导致了财务监督成本非常大，但财务监督效果不理想。在不转变这种格局的情况下，就算加大监督的力度，也是事倍功半的。（2）社会层面：财务监督驱动力量薄弱。因为财务资源的产权公益化性质和财务信息的不对称性与外部性，社会监督的主体无法监督非营利性组织。相比发达国家，我国的新闻媒介、社会公众和有关社会组织对非盈利组织的监督显得十分薄弱。挖掘其深层次的理由，包括两个方面：第一，关于非营利组织的法规不完善，特别是关于信息披露的强制性制度规定。第二，非营利组织中的财务资源，是归全社会所有，但是，全民所有也是产权的一种不完全所有，由于存在多重监督主体，许多监督主体就没有强烈的主动监督的意愿和意识。（3）内部层面：内部财务监督失效。“内部人制约”的现象也存在在非营利组织里。一方面，由于非营利组织中，存在着监督不够严密、信息较不对称、利益驱动的现象，人在追逐个人利益时，损害了组织的利益。另一方面，在掌握组织的信息方面，内部人比外部人更有优势。非营利性组织最初的目的是为了公益事业的发展，然而结构、人员随着机构的发展壮大而向着官僚化发展，让其变成了为组织甚至个人谋利而争取资金。

三、非营利组织财务监督的社会机制

（一）非营利组织财务社会保障机制 保证社会监督的最重要的理由是保障社会监督主体的实际监督权，从而使其对非营利组织进行监督。在没有权利的情况下，就不可能有监督，监督的职能也不可能实现。保障社会监督主体的权利的因素有以下三个： （1）完善的制度是社会监督的必要条件。只有用正式的制度规定监督主体的权利才能够保证社会监督的合法性和权威性。而在我国的情论文导读：
况中，可以颁布相应的法律来建立保障监督权力的法律制度。通过法律可以规定公民可以向管理机构提出申请，批准后可以翻阅非营利组织的财务、运营等各种信息；同时，对于未进行登记或未被批准的非营利组织，公民和社会监督主体有权检举；国家应法律规定非营利组织必须披露其信息，从而保证社会监督主体监督的信息需求。（2）社会监督需要双方拥有对称的信息。除了制度的保障，相应的信息需求也是必须的。而其具体途径主要有：通过非营利组织登记管理机构或者业务主管部门取得相关的资料；翻阅非营利组织印发的书面报告；通过信息化的网络渠道披露相关财务和经营信息。网络具有容量大、受众广、时效强的特征，可以较好解决监督者不方便获得非营利组织信息的困难。（3）社会监督需要较好的组织保障。由于社会监督的主体非常广泛，如果监督仅仅靠每个个体，那么监督会耗费较大的成本，同时，效率非常低下，便不能达到监督应有的效果。在我国，国家可以将全力赋予会计师事务所等第三方机构作为社会监督个体的代表，成立专项资金支付审计费用，从而对非营利机构进行监督，获得监督效果。（二）非营利组织财务社会监督实施机制 一是注册会计师为主体的社会监督。由于我国未形成对非营利组织审计的具体、可行、明确的制度，民政部门每年只会对非营利组织进行一次审查。但调查研究却表明，中国的非营利组织中，有一部分根本就没有做年度财务报告的意愿，自愿接受注册会计师审计的就更少了。在这种情况下，国家应该尽快建立非营利组织的强制的审计制度，规定组织必须每年至少要接受外部审计机构的一次审计，从而使非营利组织自己不断强化聘请外部机构进行财务审计的意识。二是建立包括其他利益相关者的社会监督。非营利组织的社会监督主体除了审计师外，还需要社会公众、捐赠者、媒体以及同行业其他的非营利组织一同对其进行监督。对于金融机构监督来说，对大多的非营利组织，尤其是民间非营利组织的运作只有粗浅的了解，这就加大贷款的风险，为了降低这种风险，金融机构需要积极主动地去了解非营利组织的资金、组织运营情况，以及其内部的财务情况。同时，非营利组织也需要积极给予支持和配合，提供相应的信息。捐赠者的监督非常重要，捐赠者委托非营利组织管理其资源和财产，通过非营利组织实现捐赠者进行社会活动的目的，捐赠者追求的是资金的有效利用。随着非营利组织发展日益加快，其往往对同行关注密切，非营利组织相互的监督既能有效减少监督的成本，又能弥补政府监督和第三方监督的不足。

四、非营利组织财务政府监督机制

（一）完善非营利组织登记与监督法规 国家可以通过立法与政府规定来行使对非盈利组织的监督权。直到上个世纪的80年代后期才开始建立对非营利组织的法律规范，到目前为止，非营利组织的法律规范仍然不健全。主要的理由包括：第一，法律法规的漏洞较多。许多非营利机构还没有进行统一的管理；对于募捐的政策、财务披露的制度、监督与评估的政策规定、违反财务规定的处罚等方面规定都没有进行详细可操作性的规定。第二，笼统的法规规定的操作性与针对性不强。完善与构建非营利组织规定的目的是对非营利组织进行有效的监督。由于等级制度对非营利组织的规定门槛较高，需要组织都没有进行有效登记，其纳入监管范围就更不可能了。在这种情形下，对非营利组织的监督必须依靠对其基本信息的了解，相关部门应该相应降低门槛，对于没有登记入案的非营利组织也应该给予备案。
（二）建立对非营利组织的强制信息披露制度 财务监督的前提是信息披露制度的完善。为了使非营利组织的财务信息公开化和透明化，要求强制性财务信息披露的法律应该颁布。我国目前已经颁布了《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《民间非营利组织会计制度》，同时，对某些特定行业的会计规定也相继出台，这些规定能一定程度上对非营利组织的信息披露进行监督和规范。但是，从其执行的状况来看，非营利组织在信息披露的质量和数量上都有着明显的理由。
非营利组织的治理需要借助财务信息进行，而对其的监督更加需要相关信息的披露。Robert M.Busluna的研究表明，财务信息与其他的监督机制相比有显著差异，并指出会计系统在管理补偿计划的运转机制中起着至关重要的作用。同时，Robert表示财务信息的准确性和详细性影响资源分配的有效性和利用的合理性，会计监督的首要目的是提高资金使用的经济效果。为了保障利益相关者的知情权，国家必须利用强制力颁布法律规定非营利组织财务的强制信息披露制度。
财务信息披露制度是一个非常复杂的过程，并不是瞬间能够完成的，必须进行有计划的构建。而信息披露制度需要明确以下理由：第一，必须确认目前的非营利组织中，哪一些是必须公开财务信息的。同时，必须建立完善的非营利组织的登记制度，适当降低门槛，尽量让所有的非营利组织都进行备案。第二，制度要规定需要披露的财务信息有哪些，什么时候披露，多久披露一次。非营利组织应该至少一年披露一次财务信息、基本信息、机构基本业务介绍以及人员构成、接收的捐赠情况、三张会计报表、审计报告、监事意见等等。第三，如何让外部监督者掌握与组织有关的所有信息。而在我国，披露财务信息的方式包括书面的披露方式和网络的披露方式。第四，应该对未按照规定进行披露的组织予以处罚。我国对违规的处罚包括行政性警告、经济处罚和刑事处罚。
在财务社会监督机制中，非营利组织应该加强制度、信息和组织保障，在注册会计师和外部利益相关者的共同努力下，对非营利组织的财务状况进行监督。而在财务政府监督机制中，非营利机构应该完善登记和监督法规的同时，建立披露财务信息强制性的监督制度。只有在社会和政府财务监督机制同时作用的情况下，非营利组织才能更加有效、合法地运转。
参考文献：
[1]龚凯颂：《会计监督与财务监督、审计监督》，《现代会计》2000年第2期。
（编辑 向玉章）