谈谈审计视角下地方政府债务管理

论文导读：
【摘要】我国地方政府性债务一直被认为是近年来中国宏观经济领域中的重要潜在风险。如何摸清政府举债规模和债务风险水平，我国政府采取的主要方式是开展全国性的地方政府债务审计。本文从政府审计人员的视角出发，对地方政府债务的成因进行了梳理和分析，并从债务资金举借和使用两个重要环节入手，剖析债务审计的思路和策略，最后对政府债务风险管理提出若干倡议。
【关键词】地方政府债务 审计
近年来，地方政府性债务的潜在风险已经引起了政府决策层，广大民众以及海内外舆论的高度重视。2011年，审计署组织全国各级审计机关，对全国地方政府的负债情况进行了全面审计。审计公告显示，截至2010年我国地方政府性债务余额10.72万亿。 2013年6月，审计署再次组织了全国范围的地方政府债务审计。可见，地方政府性债务的风险在今后的若干年中，都将成为财税体制改革以及宏观经济决策过程中不可忽视的重要环节。
笔者结合2011年参与地方政府债务审计的实践经验和体会，从审计的视角出发，谈一些对地方政府债务风险管理的体会和倡议。

一、地方政府债务风险构成及产生理由分析

(一)与地方政府事权财权错位

政府与地方政府之间的财权与事权错位，是政府地债形成的重要理由。目前关于各级政府之间事权责任的界定，相关法律也只有原则性划分，不够清晰、合理，地方政府面对权小事大的局面，地方财政压力逐年加大，导致需要通过不断举债来弥补资金来源的缺口。事权与财权之间的矛盾，实际上是上个世纪九十年代财政分税制改革延续到今天的。

(二)地方政府目标考核

我国长期以来过分注重用GDP来考核地方领导干部的工作业绩，地方政府在短期内需要依靠大规模的基础设施建设、引进投资项目或通过直接干预企业活动等措施来直接拉动本地区经济增长，导致地方财政支出上升，在政府财力有限的条件下，就形成了举借地方政府性债务的迫切需求。而另一方面，这种考核机制导致部分地方官员形成了不正确的政绩观，造成行为短期化，不顾财力所限盲目上项目，通过“土地财政”和举债进行大规模建设。

(三)债务软约束

我国预算法要求地方政府按照收支平衡的原则编制预算，不列财政赤字。地方政府也不得发行地方政府债券。但在实践中，该条法律对政府部门无法形成有效的约束，地方政府注册成立各种类型的投资公司，形成了数量惊人的政府融资平台，通过这类平台公司向金融机构借款。现有法律没有对此类行为没有严格或明确的约束。地方政府通常利用掌握本地区各种资源的优势，运用各种手段对银行等金融机构施加压力，突破法律限制，造成地方政府性债务软约束。

二、地方政府债务审计的思路和策略

(一)审计依据

尽管目前我国尚未建立针对地方政府性债务的专门的法律法规，但在实践中，除《预算法》第二十八条规定以外，对地方政府债务审计依据主要体现在以下三个方面：
一是对于债务主体。虽然实践中许多政府包括所属部门如财政部门，为了满足银行贷款的担保要求，出具了不同形式的担保函等，以地方财力作为还款来源，但现行政策其实以及规定了地方政府及所属部门不得直接向金融机构借款。如《贷款通则》第审计视角下的地方政府债务管理由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.十七条规定了借款人的类型包括自然人、企业法人、个体工商户等，但其中并不包括地方政府及所属部门。
二是对于担保主体。现行法律对政府及所属部门不得作为担保人做出了普遍适用性的规定。如《中华人民共和国担保法》第八条明文规定“国家机关不得为担保人”，“国家机关不得为保证人……”
三是对于债务资金投向。国务院已发布相关规定，要求资金不得违规投向“两高一剩”产业；《贷款通则》也有类似要求，规定借款人不得使用贷款资金，开展权益性投资，或进行有价证券、期货等方面的投机。

(二)审计策略

1.债务举借环节审计。政府性债务的举借主要包含四种方式：直接举借、拖欠、担保或回购、BT（建设、回购）与BOT（建设、经营、移交）。审计首先要对地方政府性债务融资额度科学性进行审查，重点关注该地区的年度债务融资额度，是否制定详细的融资和用款计划，确保资金需求和供给相互匹配。其次要对地方政府性债务融资成本审查。融资成本包括利息和其他相关费用，由于一般认为政府的信用等级比较高，所以地方政府性债务利率水平一般低于商业贷款。在实践中也发现部分政府性债务利率水平高于一般商业贷款，主要是出于以下两个理由：一是预计之外的项目融资。如建设项目计划年度实施中有可能进行调整，临时增加一些项目；二是随着一些地方政府性债务余额水涨船高，出于风险制约的角度，银行不愿再继续贷款给政府融资平台，地方政府不得不寻找其他融资渠道，增加了融资成本。在审计过程中尤其要关注后一种情况，这种地方政府债务风险已累计到较大程度，容易出现一些违规融资的理由，需要引起特别的重视。
2.债务资金使用环节审计。对举债资金使用情况的审计是地方政府债务审计中最重要的内容。在审计过程中可以重点关注以下几个方面：首先是资金投向合理性。地方政府性债务资金的支出方向应当是公共基础设施等建设性领域，而不能用于兴建楼堂馆所等消费性支出以及人员经费支出。在审计实践中还应重点关注地方政府是否举债资金投入一般竞争性领域，特别是产能过剩、国家明确要求制约投资规模的、高能耗、高污染产业。这种做法既不符合国家产业政策的规定，也不符合目前经济发展方式转型的要求，必须加以纠正。二是资金使用效益。由于有些地区在信贷宽松时多借一些债务，以备不时之需，或由于计划制定不合理不科学，导致项目计划和用款计划不匹配，造成债务资金闲置。三是有无出借资金。部分地方政府对债务资金使用管理比较薄弱，也许会存在出借债务资金的情况。一方面向银行等金融机构融资，另一方面却无偿或低成本出借举债资金，造成地方政府性债务资金使用效益低下。

三、从审计角度出发对地方政府债务风险管理的倡议

(一)建立地方政府债务偿还机制

将政府债务纳入地方财政预算管理体系。根据地方经济发展规模、债务类型、还款期限以及筹资金额进行汇总分论文导读：审计的政府官员在任期内的举债决策，包括在任期内形成的债务，将成为审计关注的重点内容，如果涉及重大债务资金项目，要重点审计，若有违规挪用债务资金的情况，应追究相关人员责任。参考文献曹亚男.《政府债务收入的绩效审计》.《中国审计》，2007第19期.樊丽明.《中国地方政府性债务管理研究》.《经济科学出版社》，2
析，落实偿债责任人，分门别类制定债务偿还方案，每年在编制政府预算时安排一定比例的资金作为偿债基金，并通过每年例行的政府预算执行审计进行监督。

(二)建立政府债务风险预警机制

例如，对地方财政收支情况、债务余额、负债率、债务率、偿债率、债务依存度多种衡量债务风险的指标进行长期追踪，有效监控，从而实现指标预警功能，及时反映地方债务风险水平和变化趋势。

(三)结合经济责任审计，建立审计监督长效机制

2010年颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，要求将政府债务的举借、管理及使用情况列入政府主要领导干部经济责任审计的主要审计范围，被审计的政府官员在任期内的举债决策，包括在任期内形成的债务，将成为审计关注的重点内容，如果涉及重大债务资金项目，要重点审计，若有违规挪用债务资金的情况，应追究相关人员责任。
参考文献
[1]曹亚男.《政府债务收入的绩效审计》.《中国审计》，2007第19期.
[2]樊丽明.《中国地方政府性债务管理研究》.《经济科学出版社》，2006年7月出版.
[3]米新梅.《加强地方政府债务审计与管理的深思》.《新疆财经》，2006第2期.