论地方政府土地融资风险及其管理

论文导读：
摘要：近年来，各地方政府通过各种形式的地方融资平台大量举债，从而使各地方的债务节节攀升，成为我国地方债风险管理最为突出的理由之一。由于我国的地方政府债务理由与土地财政有着密切关联，因此进行债务风险管理时，需对金融市场、房地产市场、政府财政风险做综合性考察。本文先对这三种风险进行了综合考察，然后将其融入到传统的地方债风险管理体系中，并就地方政府进行土地融资风险管理的基本框架展开讨论。
关键词：地方政府；土地融资；风险；管理
1.背景
从1994年开始，我国推行分税制改革，政府集中财力，在很大程度上提升了的宏观调控能力，同时推动了区域间的协调发展[1]。但分税制改革存在一定的缺陷，如它只对和地方政府的财权有相关规定，而未明确省级以下的地方政府的事权。分税制改革不断推进，随之而来的是地方政府的事权也逐渐扩大，支出的财政资金也越来越大。据统计，实行分税制改革后，地方政府的财政收入比例下降明显（由79%降到48%左右），而在财政支出方面的比重却越来越大，收支缺口不断增高（2011年已达到5373亿元）[2]。
改革开放后我国的城市化进度加快，建设经费和各种社会保障费用等也快速增长，作为社会保障和公共物品的重要提供者，地方政府的财政压力也随之加大，难以满足城市化的发展需求，在一定程度上不利于地方经济的发展。为缓解这一矛盾，提高地方政府的财政收入，地方政府的土地融资应运而生。土地融资是金融业的一种形式，即以土地为信用保障，通过抵押或担保的形式获得资金融通的一种方式。土地融资也是国际金融通行的形式之一。地方政府的土地融资活动对于地方的经济发展有很大的推动作用，但融资过程中所造成的各种信贷风险也逐渐显露。

2.地方政府融资存在的风险

我国的地方政府依赖于城市土地，并将其作为清偿债务的重要来源，并利用城市土地进行过渡融资，可见，地方债和土地财政的关系密切。由于这种过分依赖的关系，致使土地与房产市场的风险延伸到金融市场，地方政府的债务风险不断加大。总结地方政府融资所存在的风险，主要有金融、土地、政府财政方面的风险。

2.1金融市场风险

地方政府融资平台是土地间接融资的典型形式，此种形式促使地方政府降低了对土地收益的依赖程度，并扩大了土地融资的范围和渠道。但在土地担保贷款和抵押过程中出现很多不规范操作，使土地间接融资的金融风险性不断加大。主要表现在：①土地间接融资促使地方债风险扩散到金融体系中，并对宏观经济产生影响。土地间接融资的规模越大，财政风险转移到贷款机构的几率就越大。当房地产市场处于下行期时，土地下降，土地出让的收益也相应减少，导致地方政府出现债务危机，继而牵连到贷款机构。②土地抵押融资缺乏有效的监管，包括对事前预算、支出用途等的监管。以致地方政府利用融资平台进行土地间接融资时，存在诸多不规范的理由。如担保有名无实、担保时承诺不规范、违规挪用、多头借款等[3]。这些理由增加了金融机构的贷款风险，并加大了在建项目和未建项目的风险。③过度使用土地资源进行融资，也会造成其他的金融风险。如贷款机构的流动性风险、银行贷款结构集中程度过高带来的风险、制约国家使用货币政策进行宏观调控等。

2.2土地市场风险

土地市场风险是地方政府在进行土地融资时遭遇到的最为直接的风险。并随着宏观经济的波动，土地市场风险程度还会不断增大。这是因为：①地方政府在使用土地担保或抵押时，由于期限比较短，在偿还时对土地市场的依赖性很大，但当房地产处于下行期时，政府从土地上获得收益大幅缩水，而难以偿还债务，陷入债务危机。②土地融资还受国家土地政策的影响。土地资源的多少直接影响着地方政府土地融资的收益。但就目前形势而言，国家加大了对耕地的保护措施，可供地方政府利用的土地资源越来越少。③地方政府的土地融资活动同样受到国家宏观调控的影响。随着房地产市场的快速发展，国家加大了对房地产市场的调控力度，使房地产市场的周期性越来越明显，直接对地方政府的土地财政收入产生影响。

2.3政府财政风险

根据财政管理原则，土地收益属于地方政府土地融资风险及其管理相关范文由写论文的好帮手www.7ctime.com提供,转载请保留.政府财政收入，应用于城市的公共基础设施建设，但不能用于地方政府的运营开支。在这一原则下，地方政府的财政收入则不会受太多市场波动的影响。但实际情况并非如此，地方政府大多没有遵循以上原则，存在过度融资、管理项目混乱等情况，从而导致地方政府的财政风险加大。

3.地方政府进行土地融资风险管理的基本框架

就目前形势而言，对于土地融资的风险管理比较复杂。综合考察以上三种风险，可尝试将其融入到传统的地方债风险管理体系中，有助于我国地方政府建立相对有效的土地融资风险管理的基本框架。

3.1遵循地方债的审慎和效率原则

根据世界银行制定的地方债风险管理原则，在进行地方政府借贷时，实行审慎性限制原则，并注意与债务区别开。除此之外，上级政府可在必要时进行预算干预。作为地方债的典型理由之一，地方政府土地融资应遵循地方债的审慎原则。因为土地融资属于资产管理行为，同样需要遵循资产管理的效率原则。地方政府土地融资可能会使财政出现溢出效应，这与地方债能引起财政风险类似[4]。若地方政府对土地资产的管理不善，会请求政府给予一定的补贴，在一定程度上增加了政府的财政压力。为避开此类现象，可借鉴发达国家的管理模式，明确地方政府在土地管理上的义务，以降低地方政府对负债和税收的依赖。

3.2对土地融资的规模进行监管

为防止地方政府大量举债，地方债监管部门会通过法律形式规定地方政府的融资规模，并明确债务上限。一般通过两种形式确定债务上限，一种是偿债比率，一种是债务存量比例。地方政府进行土地融资风险管理时，也可借鉴这一方式。即事先限定土地抵押或出让的额度，以防止出现土地过渡融资的现象。同时，还应注意将直接融资与间接融资区分开：⑴土地直接融资：制定合理的土地出让规划方案；⑵土地间接融资：可借鉴地方债的监管策略，规定担保、贷款上限。
论文导读：具有中国特色的土地融资风险管理框架。参考文献：张玉新.地方政府土地融资风险及其管理.中国行政管理，2013（01）：89-92.黄菁.对于“土地财政”的风险与策略剖析.新财经（理论版），2013（01）：159.陶然.土地融资模式的目前状况与风险.国土资源导刊，2013（08）：26-30.赵树德.预防地方政府城建投融资平台风险的政策

3.3对土地融资的用途进行监管

地方政府土地融资的资金不能事先确定投向，且不能保证投向成功，这点与地方债不同。除此之外，土地出让的收益不属于地方政府的预算收入，而是预算监管外的收入。为防止资金滥用现象，需对融资的用途进行监管。在监管地方政府土地融资用途时，应严格遵循预算管理准则，确保融资的常规支出，而不用于日常的支出项目开支。

3.4对土地融资的偿债进行监管

对土地融资的偿债监管可分为两个时段的监管，一是事前监管，即融资前就确定偿债的资金；二是事后监管，即对偿债资金进行统一管理。可选择专门的信托基金管理银行借款与债券。事先确定项目的偿债资金来源，能有效防止项目风险的蔓延和扩展。

3.5对土地融资的抵押担保进行监管

对土地融资的抵押担保进行监管可有效抑制地方政府对第三方贷款的担保，以防止出现高风险的借贷。在实际的操作过程中，可规定土地抵押贷款的最小比率，并将担保贷款置于土地抵押/出让的额度内。除此之外，对于盈利性和非盈利性的项目担保贷款也应强调还贷款的资金来源，以减少地方政府的债务负担。
4.结语
综上所述，地方政府土地融资活动存在较大风险，包括金融、土地、政府财政市场的风险。为加强地方政府土地融资的风险管理，可从多方面借鉴世界银行在地方债风险管理中的管理框架，同时根据我国地方政府土地融资的具体情况，建设具有中国特色的土地融资风险管理框架。
参考文献：
[1]张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013（01）：89-92.
[2]黄菁.对于“土地财政”的风险与策略剖析[J].新财经（理论版），2013（01）：159.
[3]陶然.土地融资模式的目前状况与风险[J].国土资源导刊，2013（08）：26-30.
[4]赵树德.预防地方政府城建投融资平台风险的政策措施和倡议[J].中州建设，2012（21）：49-52.