简论公共文化服务均等化与效率

论文导读：
摘要：市场经济大背景下公共文化服务体系建设，必须着重解决均等化以及生产与供给效率这两大理由。这两者具有着相辅相成的关系。长期以来我国公共文化服务实施主体总量不足、产品和服务种类单一、供给面窄、结构不合理、不均衡等理由，很大程度上与传统财政投入方式以及管理和运作机制等密切相关。实践表明，由政府“大包大揽”的传统“文化事业”发展模式，既是低效率的，也无助于有效推进公共文化服务均等化。在市场经济大背景下，公共文化服务“均等化”和“效率”这两大难题，必须通过创新发展方式的途径来实现。
关键词：公共文化服务；均等化；效率；创新
1007-9092（2015）01-0019-07
作为政府公共服务的重要组成部分，公共文化服务乃是保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求的文化服务。从中国特殊语境考察，市场经济大背景下公共文化服务体系建设，必须着重解决两大理由：（1）均等化理由；（2）生产与供给效率理由。这两个理由，是“公平”与“效率”这两大人类社会价值目标在公共文化服务领域的具体体现。正如乔治·弗雷德里克森所说，“社会公平就如同效率、经济、生产率以及其他标准的使用一样也会成为公共行政的效率标准。”①实践表明，由政府大包大揽的传统“文化事业”发展模式，既是低效率的，也无助于有效推进公共文化服务均等化。在市场经济大背景下，解决这两个理由都与创新文化投入方式、公共文化设施与服务的运作和管理机制，构建公共文化服务发展新模式有关。
一
公共文化服务均等化，意味着无论地域、收入、民族、性别以及其他身份差别，全体公众都能获得与经济社会发展水平相适应、由政府和公共文化机构或其他社会组织提供的机会和结果大致均等的公共文化产品和服务，具体而言，包含以下几层含义：
首先，基本公共文化服务均等化，是一定区域内公共文化服务中最基础部分的均等化，是紧密联系文化民生、与公众切身文化利益密切相关部分的均等化，而不是所有公共文化服务的均等化。
其次，公共文化服务均等化的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，均等化的范围和内容会不断变化和扩展，标准会不断调整，水平也会不断提高。因此，公共文化服务均等化，意味着政府必须根据不同发展阶段的要求，动态地制定或调整服务范围和标准（设施标准、设备标准、日常运转费用标准、人员配备标准等），保证政府、公共文化机构和社会组织等不存在特殊门槛、社会歧视和偏见前提下，使每个社会成员不分地区、城乡、身份，而能够有机会和权利接近法定基本公共文化服务项目的过程。
再次，公共文化服务均等化的核心，是社会公众享受和参与公共文化服务的机会和效果均等，而不是简单的无差异化或简单的平均化。公共文化服务均等化在不同空间和区域、不同经济社会发展阶段具有不同的具体内涵和具体实现形式，是机会和效果的大体均等，而不是内容的完全均一。公共文化服务均等化的目标，是消除因经济社会发展水平差异和个人天赋差别而对社会成员享有基本文化权利和权益的影响和制约，而不是彻底抹杀社会差异。当然，均等化也要求政府尽可能地将公共文化服务的差距制约在人们可接受的范围，并最大限度满足人民群众日益增长的公共文化需求。
最后，公共文化服务均等化的内容和范围，是政府职能的“底线”，由政府负最终责任。均等化并不意味着政府“大包大揽”地提供所有文化服务，也不意味着所有的人都只能且必须享受政府提供的公共文化服务。在市场经济条件下，政府仅仅提供一般化、保障性、基本性、标准化的各种文化服务项目，特殊化、较高层次的文化服务只能通过市场机制、文化产业机构或其他途径获得。个人如果有足够的购买力，也可以不享受由政府提供的公共文化服务，而是自己通过文化市场来选择、购买更为合适的文化服务。
实现公共文化服务的均等化，既是保障公民基本文化权利的内在要求，也是公正平等价值理念在公共文化服务领域的延伸和体现。关于“公共文化服务”、“公共文化服务体系”的内涵，尽管众说纷纭，但都离不开“公共”、“公共文化”、“文化权利”、“文化权益”等关键词。“公共”（Public）一词意味着“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。古希腊人把政治共同体即城邦视为“公共”，政治共同体的目的，在于设立并支持、宣传和实施通行的标准和惯例，使之有利于实现公众利益的最大化。现代作用上的“公共”（或“公共性”），则是建立在社会“公”与“私”二元对立基础之上的独特概念。公共文化（Public culture，也可以称为公益性文化），就是“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”文化，属于精神生产的公共范畴。“公共文化服务”意味着“公共文化利益”，意味着每个人拥有平等享受文化资源的机会和权利。保障公民依法公平地享有参与文化创造、享受文化成果、表达文化主张、其文化创造成果得到应有保护等方面的权利，是政府提供公共文化服务的出发点和归宿点。公民文化权利与公民政治权利、经济权利一样是公民基本权利的重要组成部分。
公正平等是现代文明社会最重要的价值理念之一。据《布莱克法律词典》，“‘公平’意指公正和正当的精神和习惯以及分配谁将会调控人与人交往的权利——亦即所有的人对待他人的行为规则；或者说，如同加斯汀尼安（Justinian）所表达的那样，‘诚实地生活，不伤害任何人，公平对待每一个人。’因此，它是自然权利或正义的同义语。但是，在这个作用上，公平的义务与其说是法律的，倒不如说是的，关于公平理由的讨论属于道德的范围。它根基于意识的箴言而非成文法的制裁。”转引自乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中国人民大学出版社2011年版，第24页。罗尔斯则强调公民基本权利的平等，“在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。”罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。奥肯虽然不同意罗尔斯把“优先权交给平等”观点，也不同意弗里德曼“把优先权交给效率”的观点，但也认为，在社会和政治权利领域中，公民权利、政治权利、法律权利、存活权利等基本权论文导读：落后地区社会公众，都有权利享有水平大致相当、质量稳定、程序公平的、免费或优惠的基本公共文化服务。推动公共文化服务均等化，既是缩小区域、城乡、群体间公共服务差距的重要内容，也是保障社会公众基本权益、推动社会公平正义的有效途径。上一页12
利的分配是平等和无偿的，而且，权利平等与经济效率并无矛盾和冲突，“源于机会不均等的经济不平等，比机会均等时出现的经济不平等更令人不能忍受（同时，也更可以补救）。”奥肯：《平等与效率》，华夏出版社1999年版，第72页。中国宪法规定“公民在法律面前一律平等”。公正平等既体现在政治、经济、社会等领域，也体现在文化领域尤其是公共文化服务领域。“社会公平是一个包括一系列价值偏好、组织设计偏好以及管理风格的短语。社会公平强调政府服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应”乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中国人民大学出版社2011年版，第4页。。公共文化服务均等化，意味着不存在任何歧视和偏见，无论城市、发达地区，还是农村、欠发达或边远落后地区社会公众，都有权利享有水平大致相当、质量稳定、程序公平的、免费或优惠的基本公共文化服务。推动公共文化服务均等化，既是缩小区域、城乡、群体间公共服务差距的重要内容，也是保障社会公众基本权益、推动社会公平正义的有效途径。