浅析创新社会治理体制几个理由
最后更新时间：2024-01-26
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论文导读：
随着我国改革向纵深发展，社会治理的重要性更为凸显。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大理由的决定》（以下简称《决定》）明确指出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们应该如何正确理解和准确把握这个总目标？从社会学的角度出发，我们应该如何看待党在创新社会体制的改革方案中，从“社会管理”到“社会治理”的变化？“社会治理”与“社会管理”这两个概念，在理念上有什么区别？社会治理涉及到的核心理由，以及在未来改革中会遇到的挑战和困难是什么？本刊记者就此采访了清华大学社会科学学院院长李强教授。
如何看待“治理”概念的提出
领导文萃：在全面深化改革的总目标的概括中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是第一次提出的。我们该如何理解，它的内涵是什么？
李强：通读十八届三中全会《决定》全文，可以看到有很多全新的理念，这些理念所反映出的改革力度之大、范围之广都是空前的。 这次改革的总目标中使用了“国家治理体系和治理能力的现代化”这样的表述，其实是表达了关于深化改革的基本原则。可以说，在我们历来的政府改革的文件中，“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的表述还是第一次出现。
中国经过三十多年的经济体制改革，国家在经济建设方面取得了重大成果。提出了经济体制、政治体制、社会体制、思想文化体制、生态体制“五位一体”的观点。蕴含这种思想的改革方案已经大大超越了以往单纯的经济体制改革思路。这次改革将总目标概括为“国家治理体系和治理能力的现代化”，足见这是一个全方位的改革方案。尤其在理念上，提出了“国家治理体系”这样的新概念。
“国家治理体系”的概念，可以说是与国家、政府密切联系在一起的。可以看出，这个改革的《决定》已经不再是一个单纯的经济体制改革的理由，虽然经济仍然在整个改革中占据很重要的位置。但通读《决定》全文，我们可以发现，本次改革还讲到了经济、政治、社会、文化、生态所有方面。从这个作用上说，当提出“国家治理体系”这个概念的时候，这已经是一个全方位的、总体性改革方案了。
“国家治理体系”这个表述包涵了一个很重要的概念：“治理”。学术界、理论界对“治理”的理解是有共识的。从全球的角度来看，“治理”是一个现代文明体系的新概念。与传统的“管理”相比，“治理”概念更加强调多元参与，它不是一个简单的、单方面的制约概念，而是一个多方参与的“互动”的概念。这一点是治理最突出的涵义。
总目标中还使用了“现代化”这个概念。过去我们对“现代化”作用的理解是比较狭隘的，比如过去，国家提出建设“四个现代化”，包括工业、农业、国防、科技。这就是说，我们过去并没有意识到“现代化”其实应该是一个全方位的概念。随着改革开放以来，经济的快速增长，我们愈发地意识到，包括政治、经济、文化、社会、生态等在内的诸多体制都面对着进入到现代化体系中来的任务。总目标的描述强调了市场经济、政治、先进文化、和谐社会、文明生态五位一体。
如何理解从“治理”到“管理”
的变化
领导文萃：在创新社会治理体制的改革方案中，“社会治理”取代了我们过去的“社会管理”，如何理解从“治理”到“管理”这种变化？
李强：首先，我们要来回顾一下以前我们提出的“社会管理创新”这个概念。在2004年党的十六届四中全会的文件中“社会管理创新”第一次出现。那时党提出了两个新概念，一个是“社会建设”，一个是“社会管理创新”，后来的十七大报告、十八大报告一直是延用这个概念，而这一次，《决定》的总原则提出了“国家治理”的概念。“国家治理”的概念是五位一体的改革思想，那么这个“五位一体”体现在社会方面，当然也就是从“社会管理”到“社会治理”的重要变化。我觉得，首先必须承认，“社会管理”的概念从2004年起一直延续到十八大，也是很有创意的。因为在此之前党没有提出社会建设思想，可以说，正是通过2004年到现在这样长一段时间的经验总结，党进一步提出了社会治理，把管理概念变成了治理概念，可以说，这是在理念上又往前推进了一步。
那么，这个“治理”和“管理”有什么不同？我觉得，这并不是一个简单的词义的区别，不是查《新华词典》或《辞海》就能看到的区别。从“管理”到“治理”的变化积累着从2004年一直到2013年社会建设方面的长时期的经验和教训，我们在处理社会建设和社会管理方面，碰到了一系列的理由和难题，在处理这些理由和难题的过程中，我们逐渐意识到了，用“治理”这个概念更能体现出创新社会体制的新意。
领导文萃：“社会管理”与“社会治理”在理念上有哪些区别？“社会治理”的特点是什么？
李强：“社会治理”在含义上确实与过去“社会管理”有很大区别。当我们讲到“管理”概念的时候，我们往往把它解释为包括管理者和被管理者，强调管理一方对被管理一方施加的力量，“社会管理”其实比较接近于我们社会学中“社会制约”的概念。社会制约从来都是指政府机关等政府力量，对整个社会体系的规范性活动，而治理在这一点上和管理产生了重大的区别。
第一个特点：治理概念更强调“双向互动”的过程。从“管理”变为“治理”其实是从“单向指令”变成“双向互动”的过程，这也是治理与管理的第一个重要区别。“社会管理”是党和政府出台各种法规，然后下级执行法规这样一个过程，也可以叫管理和制约的过程。而今天我们意识到，随着整个社会的发展和发达，基层社区、 广大人民群众，已经产生了强大的社会活力。如果我们简单拷贝原来的单向的制约性管理，会引发很多社会矛盾。比如在网络上就形成了管理者和被管理者之间的不协调，甚至是冲突的现象。最后往往演变为网络事件。而治理过程既包括从上到下，也包括从下到上，是一个互动的过程。以网络为例，我们发现，其实广大的网民所提的意见也很有参考价值。现在政府决策上经常参考网民的意见。仅从网络这个例子就可以看出，我们从“单向管理”变“双向互动”了。从简单的从上到下变成了既有从上到下也有从下到上，实际上是一个互动的过程。互动是治理概念非常明确的特点，相对来说，管理是论文导读：大又加上了第五句话“法治保障”。这五句话就是往前走了一步，加上了法治保障的内容。法治保障的强调，其实意味着未来对于社会理由的解决都要纳入法治的范围，这样的思路是在把法治的理念更完善和系统化。本次改革方案，没有再使用过去的说法，四句话、第五句话都没有使用。但这并不是说现在和过去就不一样了，如果比较起两者的区
比较倾向于操纵的、制约的、管理和被管理的。第二个特点，治理概念更加突出“参与”的要素。过去的参与多是政府动员式的。政府一方往往承担的任务过重，而对于参与社会建设的社会力量一方，没有做太细的深入的分析，比如究竟有哪些社会力量的参与。那么在治理的概念里面，强调的是多方参与的力量。强调多方力量的参与其实是尊重人民群众的主体地位的体现。我在以往分析社会管理和社会建设谁是主体的文章中提出过，如果把主体仅仅看作党和政府，这个是有理由的。因为社会建设和社会管理其实是千百万老百姓自身的事情。从党的理论上看，从来都讲的是人民群众是社会的主人。我们应该强调人民群众是主人翁，强调他们的主体地位。而党和政府其实更多的是一个服务性质的作用。这样治理概念就把多方参与这件事情讲清楚了。在多方参与中，究竟谁是主体谁不是主体呢？我觉得，用治理的概念来分析，在参与的过程中，大家是平等的、是共治的。
所以，我觉得社会治理的概念在这一点上是理论上的很大突破，过去我们始终没有想清楚谁是主体的理由。我们讲政府起主导作用、指令性作用，这都没有理由。但是多方参与的思想，包括了党、政府、社区、居委会、老百姓，城乡的广大人民群众。马克思主义原理历来强调，人民群众是社会的主体、是历史的创造者、是社会变革的决定力量。所以从这一点上看，治理将多方参与的涵义做了很正确的定位。
第三个特点是：治理概念实际上强调的是“合作、协商、伙伴的关系”。我们过去用社会管理的概念，突出的是“管”，管理更多地强调管理者与被管理者的关系，管理的过程很难说是合作和协商的过程，因为管理更多的是发指令和制约的过程，所以管理者与被管理者之间并不是一种伙伴关系。而治理的概念不是一个简单的统治和管理，治理更多强调的是合作，合作的特点比参与的特点更往前进了一步。也就是说，在互动的过程中有合作也有协商，可以说更多的是一个的过程。我们的社会变化太大，恐怕很多事情都需要通过协商的办法来解决，这里面就包括了一个广泛征求意见的过程，所以我们强调合作者他们之间的平等关系，这是治理第三个特点。
第四个特点是：治理概念是对传统的“官本位”思路的突破。中国社会有几千年的封建主义传统，虽然君主制在上个世纪已被破除，但是实际上君主制对今天的文化影响还是很大的。迄今为止，中国社会破除官本位的任务依然非常艰巨。官本位在处理社会理由方面有一个大弊病，就是如果我们是官本位的思路，那必定不是民本位，这就导致在遇到社会理由的处理上不能很好地处理政府和社会关系。而政府和社会的关系正是治理的概念要解决的核心理由，在处理政府与社会关系时，治理的思路是民本位的思路，而不再是官本位的思路了。治理从理论上来说，是强调民本位，因为毕竟十三亿中国人是最广大的社会力量的来源。我们强调民本位其实是尊重广大人民群众的主体地位。从这个作用上说，治理的提出也是对于传统的“官本位”思想的一个突破。
第五个特点：治理概念在全球视野中是一个现代化的概念。治理的概念从策略上看实际上是一个现念。在学术界，对此已经有了一定的共识。从国际上看，治理和“善治”的概念越来越流行起来了，这也反映出全世界的一个总体趋势。这个总趋势就是指在社会建设中使用现代文明的理念、文明的方式、文明的手段来处理社会事务、解决社会理由。所以，治理反映的是一个比较文明的理念，尤其突出的是“法治”的思想。治理本意是强调有立法的、依法的，通过法治解决理由的过程，它强调一切事务运转过程不是少数人在操纵，而是尊重多数人的意愿和选择。在治理的观念里面比较强调公开性，比较强调透明的原则。
领导文萃：在全面理解了“社会治理”概念的内涵和特点之后，我们想知道，“创新社会治理体制”与过去的“社会管理创新”有怎样的内在联系？这其中的理论演进过程又是怎样的？
李强：我们是在社会这个层面来分析管理与治理的区别。可以说，一直到党的十八大报告，文件都还是在使用社会管理的概念。这次三中全会是第一次提出社会治理。这样的变化并不是对过去社会管理的否定。实际上，通过这么多年的实践探索，正反两方面经验教训的总结、吸取，社会治理的表述方式对于社会管理而言是一个完善和提升。但这并不等于我们在否定过去，并不是说管理的概念就是错的。党和政府在2004年提出社会管理之后开始实践社会管理创新，这个改革的实践到现在已经有九年的时间，那么我们现在的新提法实际上是政府在总结和完善以往这一段时间经验的基础上，提出了新的社会治理的理念。
在理论的演进过程中，曾经有过从“四句话”到“五句话”的变化。2004年党和政府最早提出了社会建设和社会管理创新。在当时，这同样是一个全新的改革探索。在十八大之前，党曾经开过一系列社会管理创新的会议，那时候就形成了四句话，内容是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，到党的十八大又加上了第五句话“法治保障”。这五句话就是往前走了一步，加上了法治保障的内容。法治保障的强调，其实意味着未来对于社会理由的解决都要纳入法治的范围，这样的思路是在把法治的理念更完善和系统化。本次改革方案，没有再使用过去的说法，四句话、第五句话都没有使用。但这并不是说现在和过去就不一样了，如果比较起两者的区别来，就是过去没有太强调人民群众的主体地位，互动、参与、透明的现代化策略，这在整个理念上有了很大的前进，这些都是理论发展的过程。
“创新社会治理体制”的
五大创新之处
领导文萃：从您所说的思路出发，您认为创新社会治理体制将从哪些方面入手？创新包括什么具体内容？
李强：我们在文件里可以看到，这次创新社会治理体制改革的内容强调了“政府治理”、“社会自我调节”、“居民自治”、“良性互动”这些概念。像这些概念在以前的改革方案中并没有出现过，所以，我们可以从以下几个方面来讨论本次创新社会治理体制改革的创新之处。
第一，在创新社会治理体制中，对“政府、社会、居民”三方力量的强调。这次改革实际上是在讲三方力量及它们之间的关系，三方是指政府、社会和居民。传统上我们强调政府的主导作用，因为中国自古以来就有一个很强大的政府。但是这论文导读：
次使用了“社会自我调节”的概念，这是一个很大的进步。这和整个文件的总体性理念是一致的。对于一个社会而言，并不是政府干预得越多越好，政府管得越多越好。过去我们总认为政府在社会建设中要对社会进行管控，要增加各种规则和法规，要进行各种审批程序，这是过去的思路。但是现在不同了，这次改革提出的“社会自我调节”概念的背后意味着对社会有了新的理解，即认为社会具有很强的社会自愈能力。在社会转型过程中，社会矛盾和社会理由无数，处理这些理由的一个办法就是使用政府干预的手段，但是实践的经验证明，政府干预多了反而产生负面的结果。举个例子来解释社会自我调节能力。好比一个人得了感冒，是不是非要用抗菌素就好呢？我们最后发现，用了很多治疗策略，最后还不如多喝水、多休息好得快。一个社会实际上就像一个人，人的身体很大程度上具有很强的自我抵抗力。从政府的角度出发，政府一定要相信社会的力量，就跟这次改革中提到要相信市场的力量一样，社会也同样有很强的自我调节能力。我们最近的群体事件比较多，通过这些群体事件可以看出，其实政府经常是反应过度的，动不动就动用特警和，这样其实是损害政府形象的干预策略。
刚才提到了来自三方面的力量，政府的、社会的、还有居民的力量。这次文件里还有一点就是比较强调居民自治的概念。我们知道，在我们国家的政治体制上，一直是承认居民自治的，我们的居民委员会其实是居民自治的组织。我们的村委会其实是村民自治组织。前面我们认可了社会有自我调节的能力，换句话说，自治不是一句假话和空话。过去所有的居委会都是在完成街道指令，而所有的村支部，他们都是在完成乡里的指派任务。在这一点上就需要创新。在今天的新形势下，我们应该探索居民自治的多种方式和模式。其实在今天，居民自治已经有了很多的成功范例。比如江苏的华西村、河南的刘庄、北京的蔡家洼，都是实现了一种自下而上的自治模式，我们在基层调研中也发现了很多新的居民自治模式，这些都属于创新社会治理体制。
第二，激发社会组织活力。社会学的研究表明，对于一个社会的良性运转而言，有组织比没组织好。社会学家达伦多夫在研究社会冲突时便提出，“组织”可以避开出现很多暴力行为和突发性的事件，因为组织是有一定的规范和管理的。创新社会治理体制的第二个重要的内容是“激发社会组织活力”。
如果翻阅以往的改革文件，我们可以发现，在凡是讲到社会组织的理由，一定会出现引导社会组织健康有序发展的表述。这次改革方案中没有重复使用过去的表述。这其中的理由其实是，我们过去并不相信社会组织，总是认为社会组织“不良性、不健康、没秩序”，总是把社会组织看作是一种异己的力量。所以这次的“激发社会组织活力”的提法在这一点还是很有创意的。换句话说，现在我们不但不害怕社会组织，而且还希望它们能有更大的活力、发挥更大的作用。这其化的核心理由是对政府和社会到底是什么关系有了更深刻的理解。过去政府是比较担心社会力量的，尤其担心这个社会力量如果被培育起来以后，会不听从政府的领导进而成为异己的力量。其实我们应该承认，在我们社会主义国家里，广大人民群众所参与的这些社会组织，他们的基本动机和目标是善意的。
这次会议在强调激发社会组织活力的时候，有一句话讲得很到位，就是“限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩”，这个含义就是，过去我们的社会组织往往是的或半的，没有真正跟广大人民群众接轨。大量的现象是我们的某一个领导同志退休之后，挂在某一个行业协会或商会，组织活动的范围基本是部分官员和少数群体。这次改革文件就明确强调，所有的社会组织都不要再挂靠在政府名下。挂靠政府的本质是官本位的思路。表面上说是社会组织，是老百姓发挥作用，最后其实是少数人，像退休干部的养老机构一样，没有真正能发挥基层老百姓的作用。这个应该承认是在基层社会组织方面的一个很重要的新的举措。
第三，更加强调法治保障的基本原则。在社会治理方面，如果我们问及究竟什么是最终和最基本的原则，我认为，其实还是法治。今天当我们讲到社会方面的理由时，我们应该明确地了解社会群体的多元性，社会是由千百万老百姓组成的。当改革碰到了很大的利益变迁，就常常会出现各种利益群体的矛盾和冲突，这样整个社会方面的理由就凸显出来。针对这些理由，政府过去曾经出台过一些制度，比如说信访制度等。但是我们发现，如果这些制度最后不能纳入到法治的轨道上来，反而不利于理由的解决。比如，有些“户”最后就形成了老户，而这些老户的理由就长期拖着不能解决。
这次改革提出了“终结制度”，建立涉法涉诉信访依法终结，实行把涉法涉诉信访都纳入到法治轨道来解决。从这一点上看，终结制度是对法治保障的进一步完善。其实，世界各国在处理社会矛盾和社会理由的时候，最终没有其他选择，就只有法律的途径。当然，法律也有缺点，因为法律更多的是强调程序公正，强调依法申诉的程序。但是实际上，现代社会和现代国家的治理，都认为法治是唯一的出路和途径，因为法治的对立面就是人治。虽然我们要强调人性和尊重多方利益，但是最终人治并不是把理由解决的最终办法。法律是必须有终审的，它强调一个事物最终要遵从规则，不管是申诉方还是被诉方，最终法律都会给出一个裁决。所以法治的途径是解决社会理由的根本出路。应该说这次从制度上对法治保障的强调还是比较突出的。
第四，创新有效预防和化解社会矛盾体制。近年来，各种件的数量激增。这些理由我们过去也有一些处理方式，但从机制上来说，我们还没有一个很好的预防和化解这些社会矛盾的有效机制。所以这次提出要创新有效的预防和化解社会矛盾的机制。我认为，这个机制很大程度上应该创建于基层。因为实际上大量的矛盾都来自于基层，当矛盾反映到的时候，其实已经酝酿得很大了。很多事情完全可以在最初环节解决。我们以厦门陈水总爆炸案来分析。陈水总提出的理由并不十分复杂，他认为自己已经到了60岁，政府应该给他退休金。但是基层的工作人员认为他在户籍上登记的是59岁。陈认为登记在他当年上山下乡的过程中出现了错误。我们暂且不分析他究竟多少岁，理由是，我们确实有这样的质疑：如论文导读：会”的概念。社会学在理论上提出有两种社会：“机械社会”与“有机社会”。机械社会，指通过外力干预而运转的，在机械社会里，只有管理者有积极性，老百姓没有积极性，仅仅处在被管理的位置上。而在有机社会里，老百姓是有活力的能动者，在有机社会里，老百姓是积极参与的，因为他们的利益与自治的活动是融合在一起的。所以我认为
果基层工作者更负责任一些，态度更好一些，认真地负起责任，翻查他的个人档案，那么爆炸案也不是绝对不可避开的。最近很多这种类似的事件，甚至像校园杀人案、残害儿童案等等。这一系列的大案件起因都来自基层。所以，基层人员应该多一些关心他人的精神，对工作负起责任。所以，这次强调这个预防和化解社会矛盾的机制很大程度上是要完成各种基层工作的建设，其中也包括物业、社区、居委会、村委会各种基层组织。
第五，体制的综合性，强调健全公共安全体系。这次在文件里强调体制创新的时候还特别把安全归纳了一个方面。这个安全理由涉及的领域特别广泛。在讲安全理由的时候，头一个就讲到了食品安全的理由。可见，食品安全这件事确实和我们的社会治理之间有密切的关系。我认为食品安全这件事是多元和复杂的，因为食品从小农生产到流向市场最后到每一位消费者手中，这之间涉及到的环节非常复杂繁多。面对食品安全理由，并不是的食品监管就可以解决了。因为无论食品监管多么严格，也无法到村里去监管每一个小农生产者，而现在很多事情就发生在那些村里面。例如北京前一段时间发现的“神农丹”、“毒生姜”事件。有一个北京的记者在山东调查时发现，姜农使用高毒农药种植生姜。因而就可见，这些最初的生产环节仅仅通过食品监管系统是很难完成的。这是一个社会体制的理由，在这个理由上，全世界都是靠“活力社会”、“能动社会”去解决。最典型的就是靠“行业协会”、“同业协会”等社会组织来完成。
所谓“行业协会”、“同业协会”就是千千万万的生产者自己建立的同行业组织，既然是同行业、同技术组织，他们每个人最了解生产的细节、原料的细节、加工的细节、产品的细节，最了解同行其他人的情况。假设同行中某一个人往牛奶里添加“三聚氰胺”，这就等于砸了同行业的每一个人的饭碗，就等于损害了全部生产者的名誉和利益，同行业的其他人是绝对不能容忍的。所以，“行业协会”、“同业协会”对自己产业、行业的管理是最认真、最内行、最难以被欺骗的。如果激发了同行生产者的社会活力，每一个生产者同时就是监督者，食品安全理由、商品假冒伪劣就可以通过这些“行业协会”、“同业协会”实现有效的管理。也可以说，民间对此有充分的监管力量。
创新社会治理体制，重在
处理好政府和社会关系
领导文萃：在推动创新社会治理体制的过程中，我们应该解决的核心理由是什么？
李强：创新社会治理体制最核心的理由还是要处理好政府与社会的关系。从整体来看，这次三中全会的改革方案，其实就是要处理好两个关系，一个是政府与市场的关系，另一个是政府与社会的关系。在讲政府与市场关系的时候，改革突出强调了要发挥市场的作用。而我们讲的社会这一块是全部文件的另一个关键，就是处理好政府与社会的关系。
过去在处理政府与社会关系的时候，我们明显强调政府的主导作用，相对而言对社会重视不够。提到社会，我们过去的说法使用“社会协同”的表述方式，在社会协同的前面是党委领导、政府负责，在我国，党和政府的力量当然十分强大，这样，就容易误解成党和政府把一切事情都统管下来，社会只是处于一个不重要的位置上。从这样表述的分析可见，在过去处理政府与社会关系的时候，强调了政府，弱化了社会。
而今天，我们创新社会治理体制还需要让社会有自我调节能力，要社会的多元力量的参与。我过去在文章中提过的“能动社会”和“被动社会”的概念。社会学在理论上提出有两种社会：“机械社会”与“有机社会”。机械社会，指通过外力干预而运转的，在机械社会里，只有管理者有积极性，老百姓没有积极性，仅仅处在被管理的位置上。而在有机社会里，老百姓是有活力的能动者，在有机社会里，老百姓是积极参与的，因为他们的利益与自治的活动是融合在一起的。
所以我认为，核心要解决的是政府和社会的关系。在以往的党的文件里确实还没有这样提过。以往我们的政府承担的责任过多，背的包袱也过重，什么事情都是依赖政府解决。其实这样的结果反而使得社会不信任政府，所有的人都认为，所有事情都是政府的责任。而实际上，我们今天的政府确实和改革开放以前的政府不一样了。过去是一种总体性社会，政府可以解决一切理由。现在随着改革开放以来的重大变迁，社会的高速发展，政府已经没有能力去担负所有的责任，所以应该把能由社会解决的还给社会，这样的社会才会更有活力。
领导文萃：创新社会治理体制，我们当前面对的主要困难和挑战有哪些？
李强：我们这次改革的思路很新，强调“多元的、互动的、参与的、透明的、法治的”。但是仔细想来，我们的干部队伍多年来的实践训练的结果是，他们习惯于用指令性、制约与主导的，而不是参与式的工作方式。所以，面对的困难和挑战很多。
第一，全新的改革理念，由谁来落实？政府如何解决积蓄已久的各种社会矛盾，如何自己“给自己动手术”？当前改革面对的第一个困难来自干部队伍本身。当政府提出这么大的一个全方位的改革方案以后，新的理念由谁来运作是一个很重要的理由。所以政府需要一支庞大的有改革开拓思想的和创新观念的干部队伍来完成这件事。现在大家都知道，一切主导权都在政府手中，官员如果不转变传统的工作方式，所有的这些新体制的作用都发挥不出来。因为改革其实面对着政府自身的改革。这个改革在很大程度上会损害官员的利益。这必定会遇到很大的阻力。 我们提到如何让社会更有活力，其实核心是政府要放权。大家知道，关于权力的理由往往收权是很快的。比如，政府下令不许大家做什么，权力立刻被收回来了。而放权就意味着“不许政府做什么”，所以现在的一个难题就在于说，政府如何给“自己动手术”。过去政府给别人动手术很容易，比如政府给企业动手术、给社区动手术，现在是政府自己要动这个手术了。“给自己动手术”很大程度上是要“简政放权”，减少政府干预和行政法规。从这个角度来说，改革是有相当大的困难和挑战的。
而另一个方面，从社会的一方说，这毕竟是一个社会的体制创新。改革开放三十多年，国家现在进入到一个重大的发展新阶段。过去几十年里，很多容易改革的事情都已经完成了。现在的理由是三十多年的改革积蓄了很多的矛盾，关于土地、社区、农村等等方面。而按照吴论文导读：
敬琏先生的观点，各种社会矛盾已经达到“临界点”。因为积蓄矛盾很深，因而我们目前社会治理体制创新，要想实现和谐社会，所面对的难度和风险很大。这些其实也是改革开放三十多年来各种利益关系的不协调造成的，这是很大的一个挑战。
第二，要实现公平公正，多元利益群体如何达成共识？从《决定》中可以看出，这次改革实际上是想创造出一个更加公平公正的机制。文件全文使用公平、公正、平等、正义概念，累计39次，这也证明，当前的很大的困难和难度来自不公平、不公正、不平等，例如财富的分布、贫富的差距等等。而最近这一段时间在这些理由上的一些极端思潮也泛滥开来。我们要谨防两种极端。一方面我们确实应该让体制更公正一些，另一方面我们也要警惕一些主张动用非法治手段的极端派。吴敬琏先生曾在文章里就提到了“极端思潮撕裂社会”（吴敬琏：《以史为鉴，防止各种极端思潮撕裂社会》载于《江淮文史》，2012年03期），当前在社会方面的矛盾和利益冲突很多，思想和意识形态的分裂也很严重。在这种情况下，一个社会容易缺少共识，在很多事情上，大家的观点都激烈冲突。
确实，对于同一个理由，不同的利益群体会从不同的角度去看待，得出不同的结论。而实际上，今天的社会在很大程度上，各种利益集团已经形成，由此造成的改革阻力比改革初期要大得多。改革初期，政府并没有遇到这么强大的利益集团。而今天的改革很大程度上是要伤害某些利益集团的利益。多元化的利益群体也是对于今天改革的一个很大的挑战。特别是现在有些利益集团和垄断集团，他们的人数虽然少，但是社会影响力大，而如果由他们去主导的话，这个改革就很难向前推进。
所以从这个作用上说，要推进这些体制改革如果没有共识是不可能实现的。如果要达成共识，那就存在这些多元的力量如何达成共识的理由。社会学将多元利益的协调称为“帕累托最优”，而如何实现“帕累托最优”，这就需要高深的谋略。
随着我国改革向纵深发展，社会治理的重要性更为凸显。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大理由的决定》（以下简称《决定》）明确指出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们应该如何正确理解和准确把握这个总目标？从社会学的角度出发，我们应该如何看待党在创新社会体制的改革方案中，从“社会管理”到“社会治理”的变化？“社会治理”与“社会管理”这两个概念，在理念上有什么区别？社会治理涉及到的核心理由，以及在未来改革中会遇到的挑战和困难是什么？本刊记者就此采访了清华大学社会科学学院院长李强教授。
如何看待“治理”概念的提出
领导文萃：在全面深化改革的总目标的概括中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是第一次提出的。我们该如何理解，它的内涵是什么？
李强：通读十八届三中全会《决定》全文，可以看到有很多全新的理念，这些理念所反映出的改革力度之大、范围之广都是空前的。 这次改革的总目标中使用了“国家治理体系和治理能力的现代化”这样的表述，其实是表达了关于深化改革的基本原则。可以说，在我们历来的政府改革的文件中，“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的表述还是第一次出现。
中国经过三十多年的经济体制改革，国家在经济建设方面取得了重大成果。提出了经济体制、政治体制、社会体制、思想文化体制、生态体制“五位一体”的观点。蕴含这种思想的改革方案已经大大超越了以往单纯的经济体制改革思路。这次改革将总目标概括为“国家治理体系和治理能力的现代化”，足见这是一个全方位的改革方案。尤其在理念上，提出了“国家治理体系”这样的新概念。
“国家治理体系”的概念，可以说是与国家、政府密切联系在一起的。可以看出，这个改革的《决定》已经不再是一个单纯的经济体制改革的理由，虽然经济仍然在整个改革中占据很重要的位置。但通读《决定》全文，我们可以发现，本次改革还讲到了经济、政治、社会、文化、生态所有方面。从这个作用上说，当提出“国家治理体系”这个概念的时候，这已经是一个全方位的、总体性改革方案了。
“国家治理体系”这个表述包涵了一个很重要的概念：“治理”。学术界、理论界对“治理”的理解是有共识的。从全球的角度来看，“治理”是一个现代文明体系的新概念。与传统的“管理”相比，“治理”概念更加强调多元参与，它不是一个简单的、单方面的制约概念，而是一个多方参与的“互动”的概念。这一点是治理最突出的涵义。
总目标中还使用了“现代化”这个概念。过去我们对“现代化”作用的理解是比较狭隘的，比如过去，国家提出建设“四个现代化”，包括工业、农业、国防、科技。这就是说，我们过去并没有意识到“现代化”其实应该是一个全方位的概念。随着改革开放以来，经济的快速增长，我们愈发地意识到，包括政治、经济、文化、社会、生态等在内的诸多体制都面对着进入到现代化体系中来的任务。总目标的描述强调了市场经济、政治、先进文化、和谐社会、文明生态五位一体。
如何理解从“治理”到“管理”
的变化
领导文萃：在创新社会治理体制的改革方案中，“社会治理”取代了我们过去的“社会管理”，如何理解从“治理”到“管理”这种变化？
李强：首先，我们要来回顾一下以前我们提出的“社会管理创新”这个概念。在2004年党的十六届四中全会的文件中“社会管理创新”第一次出现。那时党提出了两个新概念，一个是“社会建设”，一个是“社会管理创新”，后来的十七大报告、十八大报告一直是延用这个概念，而这一次，《决定》的总原则提出了“国家治理”的概念。“国家治理”的概念是五位一体的改革思想，那么这个“五位一体”体现在社会方面，当然也就是从“社会管理”到“社会治理”的重要变化。我觉得，首先必须承认，“社会管理”的概念从2004年起一直延续到十八大，也是很有创意的。因为在此之前党没有提出社会建设思想，可以说，正是通过2004年到现在这样长一段时间的经验总结，党进一步提出了社会治理，把管理概念变成了治理概念，可以说，这是在理念上又往前推进了一步。
那么，这个“治理”和“管理”有什么不同？我觉得，这并不是一个简单的词义的区别，不是查《新华词典》或《辞海》就能看到的区别。从“管理”到“治理”的变化积累着从2004年一直到2013年社会建设方面的长时期的经验和教训，我们在处理社会建设和社会管理方面，碰到了一系列的理由和难题，在处理这些理由和难题的过程中，我们逐渐意识到了，用“治理”这个概念更能体现出创新社会体制的新意。
领导文萃：“社会管理”与“社会治理”在理念上有哪些区别？“社会治理”的特点是什么？
李强：“社会治理”在含义上确实与过去“社会管理”有很大区别。当我们讲到“管理”概念的时候，我们往往把它解释为包括管理者和被管理者，强调管理一方对被管理一方施加的力量，“社会管理”其实比较接近于我们社会学中“社会制约”的概念。社会制约从来都是指政府机关等政府力量，对整个社会体系的规范性活动，而治理在这一点上和管理产生了重大的区别。
第一个特点：治理概念更强调“双向互动”的过程。从“管理”变为“治理”其实是从“单向指令”变成“双向互动”的过程，这也是治理与管理的第一个重要区别。“社会管理”是党和政府出台各种法规，然后下级执行法规这样一个过程，也可以叫管理和制约的过程。而今天我们意识到，随着整个社会的发展和发达，基层社区、 广大人民群众，已经产生了强大的社会活力。如果我们简单拷贝原来的单向的制约性管理，会引发很多社会矛盾。比如在网络上就形成了管理者和被管理者之间的不协调，甚至是冲突的现象。最后往往演变为网络事件。而治理过程既包括从上到下，也包括从下到上，是一个互动的过程。以网络为例，我们发现，其实广大的网民所提的意见也很有参考价值。现在政府决策上经常参考网民的意见。仅从网络这个例子就可以看出，我们从“单向管理”变“双向互动”了。从简单的从上到下变成了既有从上到下也有从下到上，实际上是一个互动的过程。互动是治理概念非常明确的特点，相对来说，管理是论文导读：大又加上了第五句话“法治保障”。这五句话就是往前走了一步，加上了法治保障的内容。法治保障的强调，其实意味着未来对于社会理由的解决都要纳入法治的范围，这样的思路是在把法治的理念更完善和系统化。本次改革方案，没有再使用过去的说法，四句话、第五句话都没有使用。但这并不是说现在和过去就不一样了，如果比较起两者的区
比较倾向于操纵的、制约的、管理和被管理的。第二个特点，治理概念更加突出“参与”的要素。过去的参与多是政府动员式的。政府一方往往承担的任务过重，而对于参与社会建设的社会力量一方，没有做太细的深入的分析，比如究竟有哪些社会力量的参与。那么在治理的概念里面，强调的是多方参与的力量。强调多方力量的参与其实是尊重人民群众的主体地位的体现。我在以往分析社会管理和社会建设谁是主体的文章中提出过，如果把主体仅仅看作党和政府，这个是有理由的。因为社会建设和社会管理其实是千百万老百姓自身的事情。从党的理论上看，从来都讲的是人民群众是社会的主人。我们应该强调人民群众是主人翁，强调他们的主体地位。而党和政府其实更多的是一个服务性质的作用。这样治理概念就把多方参与这件事情讲清楚了。在多方参与中，究竟谁是主体谁不是主体呢？我觉得，用治理的概念来分析，在参与的过程中，大家是平等的、是共治的。
所以，我觉得社会治理的概念在这一点上是理论上的很大突破，过去我们始终没有想清楚谁是主体的理由。我们讲政府起主导作用、指令性作用，这都没有理由。但是多方参与的思想，包括了党、政府、社区、居委会、老百姓，城乡的广大人民群众。马克思主义原理历来强调，人民群众是社会的主体、是历史的创造者、是社会变革的决定力量。所以从这一点上看，治理将多方参与的涵义做了很正确的定位。
第三个特点是：治理概念实际上强调的是“合作、协商、伙伴的关系”。我们过去用社会管理的概念，突出的是“管”，管理更多地强调管理者与被管理者的关系，管理的过程很难说是合作和协商的过程，因为管理更多的是发指令和制约的过程，所以管理者与被管理者之间并不是一种伙伴关系。而治理的概念不是一个简单的统治和管理，治理更多强调的是合作，合作的特点比参与的特点更往前进了一步。也就是说，在互动的过程中有合作也有协商，可以说更多的是一个的过程。我们的社会变化太大，恐怕很多事情都需要通过协商的办法来解决，这里面就包括了一个广泛征求意见的过程，所以我们强调合作者他们之间的平等关系，这是治理第三个特点。
第四个特点是：治理概念是对传统的“官本位”思路的突破。中国社会有几千年的封建主义传统，虽然君主制在上个世纪已被破除，但是实际上君主制对今天的文化影响还是很大的。迄今为止，中国社会破除官本位的任务依然非常艰巨。官本位在处理社会理由方面有一个大弊病，就是如果我们是官本位的思路，那必定不是民本位，这就导致在遇到社会理由的处理上不能很好地处理政府和社会关系。而政府和社会的关系正是治理的概念要解决的核心理由，在处理政府与社会关系时，治理的思路是民本位的思路，而不再是官本位的思路了。治理从理论上来说，是强调民本位，因为毕竟十三亿中国人是最广大的社会力量的来源。我们强调民本位其实是尊重广大人民群众的主体地位。从这个作用上说，治理的提出也是对于传统的“官本位”思想的一个突破。
第五个特点：治理概念在全球视野中是一个现代化的概念。治理的概念从策略上看实际上是一个现念。在学术界，对此已经有了一定的共识。从国际上看，治理和“善治”的概念越来越流行起来了，这也反映出全世界的一个总体趋势。这个总趋势就是指在社会建设中使用现代文明的理念、文明的方式、文明的手段来处理社会事务、解决社会理由。所以，治理反映的是一个比较文明的理念，尤其突出的是“法治”的思想。治理本意是强调有立法的、依法的，通过法治解决理由的过程，它强调一切事务运转过程不是少数人在操纵，而是尊重多数人的意愿和选择。在治理的观念里面比较强调公开性，比较强调透明的原则。
领导文萃：在全面理解了“社会治理”概念的内涵和特点之后，我们想知道，“创新社会治理体制”与过去的“社会管理创新”有怎样的内在联系？这其中的理论演进过程又是怎样的？
李强：我们是在社会这个层面来分析管理与治理的区别。可以说，一直到党的十八大报告，文件都还是在使用社会管理的概念。这次三中全会是第一次提出社会治理。这样的变化并不是对过去社会管理的否定。实际上，通过这么多年的实践探索，正反两方面经验教训的总结、吸取，社会治理的表述方式对于社会管理而言是一个完善和提升。但这并不等于我们在否定过去，并不是说管理的概念就是错的。党和政府在2004年提出社会管理之后开始实践社会管理创新，这个改革的实践到现在已经有九年的时间，那么我们现在的新提法实际上是政府在总结和完善以往这一段时间经验的基础上，提出了新的社会治理的理念。
在理论的演进过程中，曾经有过从“四句话”到“五句话”的变化。2004年党和政府最早提出了社会建设和社会管理创新。在当时，这同样是一个全新的改革探索。在十八大之前，党曾经开过一系列社会管理创新的会议，那时候就形成了四句话，内容是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，到党的十八大又加上了第五句话“法治保障”。这五句话就是往前走了一步，加上了法治保障的内容。法治保障的强调，其实意味着未来对于社会理由的解决都要纳入法治的范围，这样的思路是在把法治的理念更完善和系统化。本次改革方案，没有再使用过去的说法，四句话、第五句话都没有使用。但这并不是说现在和过去就不一样了，如果比较起两者的区别来，就是过去没有太强调人民群众的主体地位，互动、参与、透明的现代化策略，这在整个理念上有了很大的前进，这些都是理论发展的过程。
“创新社会治理体制”的
五大创新之处
领导文萃：从您所说的思路出发，您认为创新社会治理体制将从哪些方面入手？创新包括什么具体内容？
李强：我们在文件里可以看到，这次创新社会治理体制改革的内容强调了“政府治理”、“社会自我调节”、“居民自治”、“良性互动”这些概念。像这些概念在以前的改革方案中并没有出现过，所以，我们可以从以下几个方面来讨论本次创新社会治理体制改革的创新之处。
第一，在创新社会治理体制中，对“政府、社会、居民”三方力量的强调。这次改革实际上是在讲三方力量及它们之间的关系，三方是指政府、社会和居民。传统上我们强调政府的主导作用，因为中国自古以来就有一个很强大的政府。但是这论文导读：
次使用了“社会自我调节”的概念，这是一个很大的进步。这和整个文件的总体性理念是一致的。对于一个社会而言，并不是政府干预得越多越好，政府管得越多越好。过去我们总认为政府在社会建设中要对社会进行管控，要增加各种规则和法规，要进行各种审批程序，这是过去的思路。但是现在不同了，这次改革提出的“社会自我调节”概念的背后意味着对社会有了新的理解，即认为社会具有很强的社会自愈能力。在社会转型过程中，社会矛盾和社会理由无数，处理这些理由的一个办法就是使用政府干预的手段，但是实践的经验证明，政府干预多了反而产生负面的结果。举个例子来解释社会自我调节能力。好比一个人得了感冒，是不是非要用抗菌素就好呢？我们最后发现，用了很多治疗策略，最后还不如多喝水、多休息好得快。一个社会实际上就像一个人，人的身体很大程度上具有很强的自我抵抗力。从政府的角度出发，政府一定要相信社会的力量，就跟这次改革中提到要相信市场的力量一样，社会也同样有很强的自我调节能力。我们最近的群体事件比较多，通过这些群体事件可以看出，其实政府经常是反应过度的，动不动就动用特警和，这样其实是损害政府形象的干预策略。
刚才提到了来自三方面的力量，政府的、社会的、还有居民的力量。这次文件里还有一点就是比较强调居民自治的概念。我们知道，在我们国家的政治体制上，一直是承认居民自治的，我们的居民委员会其实是居民自治的组织。我们的村委会其实是村民自治组织。前面我们认可了社会有自我调节的能力，换句话说，自治不是一句假话和空话。过去所有的居委会都是在完成街道指令，而所有的村支部，他们都是在完成乡里的指派任务。在这一点上就需要创新。在今天的新形势下，我们应该探索居民自治的多种方式和模式。其实在今天，居民自治已经有了很多的成功范例。比如江苏的华西村、河南的刘庄、北京的蔡家洼，都是实现了一种自下而上的自治模式，我们在基层调研中也发现了很多新的居民自治模式，这些都属于创新社会治理体制。
第二，激发社会组织活力。社会学的研究表明，对于一个社会的良性运转而言，有组织比没组织好。社会学家达伦多夫在研究社会冲突时便提出，“组织”可以避开出现很多暴力行为和突发性的事件，因为组织是有一定的规范和管理的。创新社会治理体制的第二个重要的内容是“激发社会组织活力”。
如果翻阅以往的改革文件，我们可以发现，在凡是讲到社会组织的理由，一定会出现引导社会组织健康有序发展的表述。这次改革方案中没有重复使用过去的表述。这其中的理由其实是，我们过去并不相信社会组织，总是认为社会组织“不良性、不健康、没秩序”，总是把社会组织看作是一种异己的力量。所以这次的“激发社会组织活力”的提法在这一点还是很有创意的。换句话说，现在我们不但不害怕社会组织，而且还希望它们能有更大的活力、发挥更大的作用。这其化的核心理由是对政府和社会到底是什么关系有了更深刻的理解。过去政府是比较担心社会力量的，尤其担心这个社会力量如果被培育起来以后，会不听从政府的领导进而成为异己的力量。其实我们应该承认，在我们社会主义国家里，广大人民群众所参与的这些社会组织，他们的基本动机和目标是善意的。
这次会议在强调激发社会组织活力的时候，有一句话讲得很到位，就是“限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩”，这个含义就是，过去我们的社会组织往往是的或半的，没有真正跟广大人民群众接轨。大量的现象是我们的某一个领导同志退休之后，挂在某一个行业协会或商会，组织活动的范围基本是部分官员和少数群体。这次改革文件就明确强调，所有的社会组织都不要再挂靠在政府名下。挂靠政府的本质是官本位的思路。表面上说是社会组织，是老百姓发挥作用，最后其实是少数人，像退休干部的养老机构一样，没有真正能发挥基层老百姓的作用。这个应该承认是在基层社会组织方面的一个很重要的新的举措。
第三，更加强调法治保障的基本原则。在社会治理方面，如果我们问及究竟什么是最终和最基本的原则，我认为，其实还是法治。今天当我们讲到社会方面的理由时，我们应该明确地了解社会群体的多元性，社会是由千百万老百姓组成的。当改革碰到了很大的利益变迁，就常常会出现各种利益群体的矛盾和冲突，这样整个社会方面的理由就凸显出来。针对这些理由，政府过去曾经出台过一些制度，比如说信访制度等。但是我们发现，如果这些制度最后不能纳入到法治的轨道上来，反而不利于理由的解决。比如，有些“户”最后就形成了老户，而这些老户的理由就长期拖着不能解决。
这次改革提出了“终结制度”，建立涉法涉诉信访依法终结，实行把涉法涉诉信访都纳入到法治轨道来解决。从这一点上看，终结制度是对法治保障的进一步完善。其实，世界各国在处理社会矛盾和社会理由的时候，最终没有其他选择，就只有法律的途径。当然，法律也有缺点，因为法律更多的是强调程序公正，强调依法申诉的程序。但是实际上，现代社会和现代国家的治理，都认为法治是唯一的出路和途径，因为法治的对立面就是人治。虽然我们要强调人性和尊重多方利益，但是最终人治并不是把理由解决的最终办法。法律是必须有终审的，它强调一个事物最终要遵从规则，不管是申诉方还是被诉方，最终法律都会给出一个裁决。所以法治的途径是解决社会理由的根本出路。应该说这次从制度上对法治保障的强调还是比较突出的。
第四，创新有效预防和化解社会矛盾体制。近年来，各种件的数量激增。这些理由我们过去也有一些处理方式，但从机制上来说，我们还没有一个很好的预防和化解这些社会矛盾的有效机制。所以这次提出要创新有效的预防和化解社会矛盾的机制。我认为，这个机制很大程度上应该创建于基层。因为实际上大量的矛盾都来自于基层，当矛盾反映到的时候，其实已经酝酿得很大了。很多事情完全可以在最初环节解决。我们以厦门陈水总爆炸案来分析。陈水总提出的理由并不十分复杂，他认为自己已经到了60岁，政府应该给他退休金。但是基层的工作人员认为他在户籍上登记的是59岁。陈认为登记在他当年上山下乡的过程中出现了错误。我们暂且不分析他究竟多少岁，理由是，我们确实有这样的质疑：如论文导读：会”的概念。社会学在理论上提出有两种社会：“机械社会”与“有机社会”。机械社会，指通过外力干预而运转的，在机械社会里，只有管理者有积极性，老百姓没有积极性，仅仅处在被管理的位置上。而在有机社会里，老百姓是有活力的能动者，在有机社会里，老百姓是积极参与的，因为他们的利益与自治的活动是融合在一起的。所以我认为
果基层工作者更负责任一些，态度更好一些，认真地负起责任，翻查他的个人档案，那么爆炸案也不是绝对不可避开的。最近很多这种类似的事件，甚至像校园杀人案、残害儿童案等等。这一系列的大案件起因都来自基层。所以，基层人员应该多一些关心他人的精神，对工作负起责任。所以，这次强调这个预防和化解社会矛盾的机制很大程度上是要完成各种基层工作的建设，其中也包括物业、社区、居委会、村委会各种基层组织。
第五，体制的综合性，强调健全公共安全体系。这次在文件里强调体制创新的时候还特别把安全归纳了一个方面。这个安全理由涉及的领域特别广泛。在讲安全理由的时候，头一个就讲到了食品安全的理由。可见，食品安全这件事确实和我们的社会治理之间有密切的关系。我认为食品安全这件事是多元和复杂的，因为食品从小农生产到流向市场最后到每一位消费者手中，这之间涉及到的环节非常复杂繁多。面对食品安全理由，并不是的食品监管就可以解决了。因为无论食品监管多么严格，也无法到村里去监管每一个小农生产者，而现在很多事情就发生在那些村里面。例如北京前一段时间发现的“神农丹”、“毒生姜”事件。有一个北京的记者在山东调查时发现，姜农使用高毒农药种植生姜。因而就可见，这些最初的生产环节仅仅通过食品监管系统是很难完成的。这是一个社会体制的理由，在这个理由上，全世界都是靠“活力社会”、“能动社会”去解决。最典型的就是靠“行业协会”、“同业协会”等社会组织来完成。
所谓“行业协会”、“同业协会”就是千千万万的生产者自己建立的同行业组织，既然是同行业、同技术组织，他们每个人最了解生产的细节、原料的细节、加工的细节、产品的细节，最了解同行其他人的情况。假设同行中某一个人往牛奶里添加“三聚氰胺”，这就等于砸了同行业的每一个人的饭碗，就等于损害了全部生产者的名誉和利益，同行业的其他人是绝对不能容忍的。所以，“行业协会”、“同业协会”对自己产业、行业的管理是最认真、最内行、最难以被欺骗的。如果激发了同行生产者的社会活力，每一个生产者同时就是监督者，食品安全理由、商品假冒伪劣就可以通过这些“行业协会”、“同业协会”实现有效的管理。也可以说，民间对此有充分的监管力量。
创新社会治理体制，重在
处理好政府和社会关系
领导文萃：在推动创新社会治理体制的过程中，我们应该解决的核心理由是什么？
李强：创新社会治理体制最核心的理由还是要处理好政府与社会的关系。从整体来看，这次三中全会的改革方案，其实就是要处理好两个关系，一个是政府与市场的关系，另一个是政府与社会的关系。在讲政府与市场关系的时候，改革突出强调了要发挥市场的作用。而我们讲的社会这一块是全部文件的另一个关键，就是处理好政府与社会的关系。
过去在处理政府与社会关系的时候，我们明显强调政府的主导作用，相对而言对社会重视不够。提到社会，我们过去的说法使用“社会协同”的表述方式，在社会协同的前面是党委领导、政府负责，在我国，党和政府的力量当然十分强大，这样，就容易误解成党和政府把一切事情都统管下来，社会只是处于一个不重要的位置上。从这样表述的分析可见，在过去处理政府与社会关系的时候，强调了政府，弱化了社会。
而今天，我们创新社会治理体制还需要让社会有自我调节能力，要社会的多元力量的参与。我过去在文章中提过的“能动社会”和“被动社会”的概念。社会学在理论上提出有两种社会：“机械社会”与“有机社会”。机械社会，指通过外力干预而运转的，在机械社会里，只有管理者有积极性，老百姓没有积极性，仅仅处在被管理的位置上。而在有机社会里，老百姓是有活力的能动者，在有机社会里，老百姓是积极参与的，因为他们的利益与自治的活动是融合在一起的。
所以我认为，核心要解决的是政府和社会的关系。在以往的党的文件里确实还没有这样提过。以往我们的政府承担的责任过多，背的包袱也过重，什么事情都是依赖政府解决。其实这样的结果反而使得社会不信任政府，所有的人都认为，所有事情都是政府的责任。而实际上，我们今天的政府确实和改革开放以前的政府不一样了。过去是一种总体性社会，政府可以解决一切理由。现在随着改革开放以来的重大变迁，社会的高速发展，政府已经没有能力去担负所有的责任，所以应该把能由社会解决的还给社会，这样的社会才会更有活力。
领导文萃：创新社会治理体制，我们当前面对的主要困难和挑战有哪些？
李强：我们这次改革的思路很新，强调“多元的、互动的、参与的、透明的、法治的”。但是仔细想来，我们的干部队伍多年来的实践训练的结果是，他们习惯于用指令性、制约与主导的，而不是参与式的工作方式。所以，面对的困难和挑战很多。
第一，全新的改革理念，由谁来落实？政府如何解决积蓄已久的各种社会矛盾，如何自己“给自己动手术”？当前改革面对的第一个困难来自干部队伍本身。当政府提出这么大的一个全方位的改革方案以后，新的理念由谁来运作是一个很重要的理由。所以政府需要一支庞大的有改革开拓思想的和创新观念的干部队伍来完成这件事。现在大家都知道，一切主导权都在政府手中，官员如果不转变传统的工作方式，所有的这些新体制的作用都发挥不出来。因为改革其实面对着政府自身的改革。这个改革在很大程度上会损害官员的利益。这必定会遇到很大的阻力。 我们提到如何让社会更有活力，其实核心是政府要放权。大家知道，关于权力的理由往往收权是很快的。比如，政府下令不许大家做什么，权力立刻被收回来了。而放权就意味着“不许政府做什么”，所以现在的一个难题就在于说，政府如何给“自己动手术”。过去政府给别人动手术很容易，比如政府给企业动手术、给社区动手术，现在是政府自己要动这个手术了。“给自己动手术”很大程度上是要“简政放权”，减少政府干预和行政法规。从这个角度来说，改革是有相当大的困难和挑战的。
而另一个方面，从社会的一方说，这毕竟是一个社会的体制创新。改革开放三十多年，国家现在进入到一个重大的发展新阶段。过去几十年里，很多容易改革的事情都已经完成了。现在的理由是三十多年的改革积蓄了很多的矛盾，关于土地、社区、农村等等方面。而按照吴论文导读：
敬琏先生的观点，各种社会矛盾已经达到“临界点”。因为积蓄矛盾很深，因而我们目前社会治理体制创新，要想实现和谐社会，所面对的难度和风险很大。这些其实也是改革开放三十多年来各种利益关系的不协调造成的，这是很大的一个挑战。
第二，要实现公平公正，多元利益群体如何达成共识？从《决定》中可以看出，这次改革实际上是想创造出一个更加公平公正的机制。文件全文使用公平、公正、平等、正义概念，累计39次，这也证明，当前的很大的困难和难度来自不公平、不公正、不平等，例如财富的分布、贫富的差距等等。而最近这一段时间在这些理由上的一些极端思潮也泛滥开来。我们要谨防两种极端。一方面我们确实应该让体制更公正一些，另一方面我们也要警惕一些主张动用非法治手段的极端派。吴敬琏先生曾在文章里就提到了“极端思潮撕裂社会”（吴敬琏：《以史为鉴，防止各种极端思潮撕裂社会》载于《江淮文史》，2012年03期），当前在社会方面的矛盾和利益冲突很多，思想和意识形态的分裂也很严重。在这种情况下，一个社会容易缺少共识，在很多事情上，大家的观点都激烈冲突。
确实，对于同一个理由，不同的利益群体会从不同的角度去看待，得出不同的结论。而实际上，今天的社会在很大程度上，各种利益集团已经形成，由此造成的改革阻力比改革初期要大得多。改革初期，政府并没有遇到这么强大的利益集团。而今天的改革很大程度上是要伤害某些利益集团的利益。多元化的利益群体也是对于今天改革的一个很大的挑战。特别是现在有些利益集团和垄断集团，他们的人数虽然少，但是社会影响力大，而如果由他们去主导的话，这个改革就很难向前推进。
所以从这个作用上说，要推进这些体制改革如果没有共识是不可能实现的。如果要达成共识，那就存在这些多元的力量如何达成共识的理由。社会学将多元利益的协调称为“帕累托最优”，而如何实现“帕累托最优”，这就需要高深的谋略。