简述武陵山龙凤经济协作示范区跨界公共事务治理

论文导读：2011年10月22号，国务院批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020）》（以下简称《武陵山片区规划》）（国函125号）。该规划的区划范围依据连片特困地区划分标准及经济协作历史沿革划定，包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区）。同时明确提出：“设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，大力推进行政
摘 要：武陵山龙山县来凤县经济协作示范区作为武陵山经济协作区内的首个跨省县域经济体，尽管在经济领域进行了诸多合作，在跨界公共事务整体性治理方面也进行了一些初步探索。但由于受部门利益、行政壁垒、条块分割等因素的影响，跨界治理中的“碎片化”目前状况仍然是一个亟待解决的理由。因此，运用整体性治理理论，构建跨界公共事务整体性治理模式，推进示范区地方政府行政管理体系的整合，构建跨界整体性合作组织以及在此基础上形成的整体性网络治理结构是龙凤示范区跨界公共事务治理的一种有益尝试。
关键词：跨界公共事务； 整体性治理； 龙凤示范区
区域经济一体化是国家为探索地域相邻地区经济发展不平衡提出的发展战略，旨在以经济发达地区带动经济后发达地区，从而现实地区间的协调发展。目前，我国已设立泛珠江三角洲、长江三角洲、环渤海湾、环北部湾等经济体及“政策分区与空间管制—珠三角城镇群模式、跨越行政区域—南京都市圈模式、借助党委力量—乌昌模式”等模式，可见跨界治理优势初现端倪。龙凤经济协作示范区作为武陵山经济协作区跨界合作武陵山龙凤经济协作示范区跨界公共事务治理由提供海量免费论文范文的www.7ctime.com,希望对您的论文写作有帮助.的先行区，直接折射着区域内其他经济体。所以，以龙凤经济协作示范区为例来探讨区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式，对武陵山经济协作区内其他经济体的战略规划具有重要的理论和实践作用。

一、龙凤示范区跨界公共事务治理的演进

2011年10月22号，国务院批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020）》（以下简称《武陵山片区规划》）（国函[2011]125号）。该规划的区划范围依据连片特困地区划分标准及经济协作历史沿革划定，包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区）。同时明确提出：“设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，大力推进行政管理、要素市场、投融资体制等领域的改革，全面推进城乡统筹、基础设施、公共服务、特色产业、生态建设与环境保护等一体化建设，为区域一体化发展发挥示范带动作用。”
龙山来凤经济协作示范区建设步骤为：到2012年，做好总体规划和专项规划，在同城建设、统筹城乡、公共管理等方面的协作发展取得初步成果；到2015年，在城乡建设、基本公共服务均等化、特色产业发展、生态环境保护等方面取得新进展，一体化发展格局基本形成；到2020年，全面建成一体化发展体系，成为武陵山片区的重要城市和经济增长极。
基于此，两县开始了跨界公共事务治理的探索：第一，避开产业趋同，实现产业互补、互利共赢，共同发展化工、生物制药、旅游开发等项目；第二，跨地区交通运输网络的融合；第三，跨地区行政收费的融合；第

四、建立跨地区的协作组织。目前，该区域有20多个协作、联谊组织。

二、龙凤示范区跨界公共事务治理面对的挑战

1.行政壁垒

龙凤示范区两省行政区划，龙山归属湖南省湘西自治州所辖，来凤则属于湖北省恩施州管理。所以，两县在制定公共政策时往往只考虑短期利益而缺乏通盘的整体谋划。如在制定《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划》时，龙山认为应举两县之力，打造以龙山里耶为龙头的秦简文化旅游品牌。而来凤县认为应该己酉水河为纽带，在来凤仙佛寺和里耶之间开发土家民俗文化风光带。]因此，如何打破行政区划的体制性障碍，从整体上把握示范区的建设是一个亟待商榷的理由。

2.合作协调机制不完善

首先，对于现阶段的跨界合作协调机制的不完善是普遍存在于各区域经济体的公共事务治理中，目前的定期合作协调、互访工作机制更多的是建立在地方行政长官的横向协商而纵向的部门及部门人员的却未触及。其次，缺乏机构职能化支持和监督，其机构和组成人员的相对临时性，导致机制的运转会呈现时断时续的现象，给协作机制的进一步完善带来了很大困难。再次，两地关联信息的采集、传递、比对和分析，均靠人工进行操作，没有可以直接交换信息的软件平台，由于机构和人员的相对不稳定性，致使形成的信息及资料有时不能及时、有效地整理和归档。最后，在管理上也缺乏规范性，比对出的数据也不能及时形成具有逻辑关系的数据库，在综合应用上受到一定影响。

3.跨界合作组织的缺位

跨界公共事务治理的合作组织代表各方共同利益、共享各方信息、制定区域公共政策、执行区域规划。跨界合作组织的缺失，往往影响着区域公共事务的协调、公共政策的实际执行力。尽管目前大多数区域合作政府成立了领导协调、互访机制和各种协会，毕竟这只是一种协商、合作的方式，其约束力有限，不担责任。如在龙凤示范区湘鄂情大桥工程中，龙山段在2009年完工，而来凤久久未见动静。究其理由，一是来凤资金到位不如龙山迅速；二是两地开发思路并不一致，龙山只为建桥修路征少量土地，而来凤希望一次征齐1000亩土地做新区开发。由此可见跨界合作组织在跨界公共事务治理中对于协调、监督、约束、权责体系、执行力等方面的作用。

4.立法和制度保障缺失

法律和制度是现代社会一切组织和个人从事行为活动的准绳和依据。对于组织来说，有了立法的保障，等同于其行为具有法律效应，从而形成一种制度。缺乏立法保障的组织，其存在的合法性都值得质疑，更不用说其刚性约束力和权威性。目前，区域协作缺乏制度上和法律上的保障，无论是政府还是湖南、湖北省一级的政府都没有制定相应的规章制度来规范龙凤经济协作示范区在跨界公共事务中合作及权责关系。至于两县在合作中所取得的成果，大多取决于两县领导人的合作意识和沟通协调能力，从而就无法形成常规化的合作协调机制。一旦遇超越权限事务，就止步不前。世界上很多区域经济体的发展都具完备的法律体系作为保障，如“日本都市圈的发展就有国家层面的国土开发规划法、城市规划法等基本法，还有地方政府层面的有关都市圈规划和地方规划的法律法规作为支撑，每个层面的区域和城市规划都有具体的法律作为编制和实施的保障， 规划涉及的各方面主体都要严格执行法律， 这样就避开了在执行规划时部门之间不协调的理由。”三、龙凤示范区跨界公共事务整体性治理模式论文导读：，是跨区域首长座谈会、一般协会、非政府组织所无法企及的。它的构建既要保证地方政府成员的自愿性和公平性，也要保证自身的合法性和权威性。同时，要获得的授权以对跨界公共事务治理的专项资金具财政管理权和分配权。另外，政府还要在一定范围内赋予示范区跨界公共事务治理中的财政资金管理权和分配权，如此组织便拥有了

“规章制度的制定是为了防止理由的出现和职权的滥用。”而在跨界、跨部门的公共事务合作治理中，规章制度反而成为一种体制性障碍。因此，就必须得对规章制度进行整合以推动公共事务合作治理之依据和保障。英国学者佩里·希克斯提出了“整体性政府理论、整体性治理理论”。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。因此，为解决龙凤示范区两县政府在跨界公共事务治理时的“碎片化”现象，有必要建立跨界公共事务整体性治理模式。

1.龙凤示范区两县政府行政管理职能的整合

职能交叉与职能重叠是跨界处理公共事务时所面对的普遍理武陵山龙凤经济协作示范区跨界公共事务治理由优秀论文网站www.7ctime.com提供,助您写好论文.由，构建跨界公共事务整体性治理模式的基础就是理顺区域地方政府的行政管理体系加以整合。因此，龙凤示范区两县政府均须按照职能对应的原则推行内部机构和功能的整合，形成统一的人事行政、财政支出和信息网络体系，从而确立明确的权责体系以有效避开地方政府由于职能交叉带来的权利大家争、责任相互推的“踢皮球现象”。

2.整体性合作组织的构建

整体性合作组织的构建是区域跨界公共事务治理的立足点，是该区域整体性治理的组织形式，其权威性、约束力、财政管理权和分配权及作为公平正义的主持者角色，是跨区域首长座谈会、一般协会、非政府组织所无法企及的。它的构建既要保证地方政府成员的自愿性和公平性，也要保证自身的合法性和权威性。同时，要获得的授权以对跨界公共事务治理的专项资金具财政管理权和分配权。另外，政府还要在一定范围内赋予示范区跨界公共事务治理中的财政资金管理权和分配权，如此组织便拥有了合法性、权威性及公平性。

3.构建整体性合作组织的治理机制

协调、整合和信任机制是整体性治理理论的核心功能要素，再加上监控机制，便构成整体性治理的治理机制。首先，整体性治理的协调机制主要是协调行动者之间的利益关系、协调行动者与整个合作网络的关系；它主要包括价值协调、信息共享、诱导与动员等。其次，整合机制主要是整合部门“碎片化”所致的部门利益。再次，信任机制是一种核心的凝聚力，是合作达成的黏合剂。最后，监控机制也是十分必要的。因此，通过构建整体性合作组织的治理机制能够充分考虑到两县政府的权益、对跨界公共事务治理方案的认同、更加有效地执行公共政策，以实现示范区的有效治理。

4.构建整体性网络治理结构

“强调“以理由解决”作为一切活动的逻辑，使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，自发生成多变的网络治理结构。”而代表示范区地方政府共同利益的区域整体性合作组织需要与区域内地方政府、非营利组织及私营部门共同组成整体性网络治理结构（见图1）。在这种网络治理结构中，应确立政府的主导地位，且成员进入退出机制应该是开放且自愿的。这个网络中的非营利组织具有公益性，也是公共事务治理方面的专业组织，具有丰富的专业知识和实战经验；在跨界公共事务治理时，提供专业的技术人员。而私营部门在其中的作用更加明显，以高效、灵活著称的私营部门在处理具体理由时比起公共部门来更得心应手。
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（作者单位：中国石油大学（华东） 经济管理学院）